ДВУХУРОВНЕВАЯ СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Аннотация
В статье дается характеристика двухуровневой модели местного самоуправления,
являющейся стержнем российской муниципальной системы. Авторы рассматривают
основные типы муниципальных образований в РФ, которые сформированы согласно
двухуровневому принципу территориальной организации на местах. Выделены проблемы,
связанные с внедрением двухуровневой модели местного самоуправления в России.
Представлены данные экспертного интервью, проведенного в Тверском регионе.
Ключевые слова:
Местное самоуправление, двухуровневая муниципальная модель, типы муниципальных
образований.
В настоящее время концептуальным положением российского федерального
законодательства, регламентирующего функционирование системы местного
самоуправления (МСУ), является обязательное формирование муниципальных
образований на двух уровнях – в поселениях и муниципальных районах (а теперь и в
некоторых городских округах) с разграничением и закреплением за каждым из них
присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения. Следует отметить,
что поселенческий принцип как основа территориальной организации МСУ, закрепленный
еще Конституцией РФ, игнорировался в период с 1993 по 2003 гг. Однако, именно сельские
и городские поселения «более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные
муниципальные образования, обладают более высоким, чем муниципальные районы и
городские округа, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества» [1].
Поэтому законодательное закрепление поселенческого уровня как обязательного элемента
российской системы МСУ некоторые исследователи считают выдающимся достижением
муниципальной реформы 2003 г. С этого времени формируется двухуровневая модель
местного самоуправления в России.
В соответствии с данной моделью территория всех субъектов Российской Федерации
поделена на муниципальные районы и городские округа, территория же муниципальных
районов (а в настоящее время – и некоторых городских округов) – на внутригородские
районы, городские и сельские поселения, причем, в малонаселенных местностях могут
образовываться межселенные территории. Территории городов федерального значения
подразделяются на территории внутригородских муниципальных образований. В целом,
территории муниципальных образований в большинстве субъектов РФ совпадают с
административно — территориальным делением, при этом, городскому округу соответствует
город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому
поселению – город или поселок городского типа районного значения, сельскому поселению
– сельсовет или сельский округ.
Согласно данным государственной статистики [2, с. 106], на 01.01.2015 г. в России
насчитывалось 22923 муниципальных образования, подавляющая часть которых
относилась к муниципалитетам поселенческого уровня (20298).
В настоящее время двухуровневая модель МСУ оценивается учеными и общественными
деятелями весьма неоднозначно, зачастую она подвергается критике. В частности, очень
осторожная оценка двухуровневой модели территориальной организации МСУ дается
представителями тверского экспертного сообщества (данные глубинного
интервьюирования представителей государственных и муниципальных структур,
проведенного в апреле — августе 2015 г.; выборочная совокупность составила 45 человек).

Скачать материал в формате WORD (только после авторизации)

С
одной стороны, эксперты отмечают позитивный характер правовых норм,заложенных в ФЗ
№ 131. Закон разработан для того, чтобы обеспечить максимальную автономию местных
сообществ по решению вопросов местного значения, приблизить власть к населению. Но
реальное применение подобных правовых норм возможно только при наличии финансовой
самостоятельности и обеспеченности муниципальных образований. В условиях же
экономической нестабильности, отсутствия необходимых для осуществления полномочий
МСУ финансовых и материальных ресурсов двухуровневая модель организации общества
демонстрирует свою неэффективность («…когда на селе у нас имеют до 25 % собственных
доходов, то говорить о самостоятельности не приходится, фактически все сельские
поселения живут на дотациях, на областных, на районных…»). Более того, сама
двухуровневая модель может являться фактором, затрудняющим решение возникающих в
муниципальных образованиях проблем («…я сейчас глава района. Есть глава города. Есть
глава сельского поселения…я не могу применить меры ни административного, ни какого —
то воздействия на главу города, глав сельских поселений – все слишком
самостоятельные…»). В качестве управленческих инструментов, которые позволят
повысить эффективность функционирования двухуровневой модели МСУ, эксперты
рассматривают укрепление доходно — финансовой базы муниципальных образований,
внедрение института старост в систему муниципального управления, а также участие
муниципалитетов в различных федеральных и региональных программах (например,
Программа поддержки местных инициатив).
В целом же, внедрение двухуровневого принципа территориальной организации МСУ
считается в настоящее время весьма существенным достижением муниципальной реформы
последних десятилетий. Законодательно провозглашенная автономия МСУ, введение
институтов муниципальной собственности и муниципального бюджета, формирование
демократических механизмов управления, регламентация форм участия граждан в МСУ
создают основу для дальнейшего эффективного развития российской муниципальной
системы.
Список использованной литературы:
1. Постановление Конституционного суда РФ от 01.12.2015 № 30 — П «По делу о
проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных
вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований
Иркутской области» в связи с запросом депутатов Государственной Думы» // Российская
газета. Федеральный выпуск №6853 (282). 14 декабря 2015 г.
2. Статистическая информация // Материалы к совместному заседанию Совета по
местному самоуправлению при Совете Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации и Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации на тему «Местное самоуправление в
Российской Федерации: вопросы законодательного обеспечения и правоприменительная
практика». М.: Совет Федерации, 2016. С. 106–110.
© Э.Ю. Майкова
Е.В. Симонова, 2017

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *