Еще по теме:
Организация работы органов местного самоуправления в Российской Федерации
Вопросы местного значения как основы местного самоуправления в Российской Федерации
Принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации
Правовое регулирование местного самоуправления в России
Понятие и сущность местного самоуправления
Правовое регулирование деятельности муниципальных органов по управлению земельными отношениями
В настоящее время взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе ряда принципов: законности, самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, обеспечения финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения, гласности, взаимной ответственности.
Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления будут проявляться при отсутствии следующих основных организационных форм:
- Главные взаимодействующие структуры – органы государственной власти и местного самоуправления.
- Создание совместных временных групп и комиссий для решения разовых совместных вопросов.
- Создание постоянных рабочих групп и комиссий для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия.
- Возможность совместных работ через ассоциации муниципальных образований по вопросам, которые касаются всех муниципальных образований данного региона, при этом им придается необходимый статус.
Однако, в некоторых субъектах Российской Федерации во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной существуют две крайности: с одной стороны, это органы существуют как бы параллельно и автономно, доводя эту автономность до абсурда, а с другой стороны, местное самоуправление подменяют на государственное местное управление, что не лучшим образом влияет на социально-экономическую ситуацию в регионе. Не стоит забывать, что решение насущных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления требует четкого разграничения полномочий между органами субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень тех полномочий, которые передаются друг другу на основе добровольного соглашения.
В 1991 году власть реформаторов осознала необходимость слома существовавшей системы управления для построения новой. Параллельно с существующими районами и избранными в них Советами народных депутатов государственная власть формировала собственное административно-территориальное деление. О значимости этого вопроса свидетельствует уже тот факт, что на его решение были направлены совместные усилия исполнительной власти города Москвы (Мэра города Москвы) и власти РСФСР, как исполнительной (Президент РСФСР), так и представительной (Верховный Совет РСФСР).
В первую очередь по предложению Мэра города Москвы было принято Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.07.1991 № 1504-1 «О разграничении компетенции органов власти и управления в городе Москве», согласно которому Мэру города Москвы было предоставлено исключительное право формирования и утверждения территориальной и отраслевой структуры органов исполнительной власти в городе Москве, а Московскому городскому Совету народных депутатов – территориальной структуры органов представительной власти в городе Москве.
Во исполнение упомянутого постановления Мэром города Москвы были изданы распоряжения от 05.07.1991 № 41-РМ «О проведении работы по формированию муниципальных округов в г. Москве» и от 01.08.1991 № 75-РМ «Об утверждении Временного положения об органах управления в муниципальном округе Москвы», в результате чего в Москве была установлена трёхуровневая система управления городом исполнительной властью: город (возглавляемый Мэром), административные округа (возглавляемые префектами) и муниципальные округа (возглавляемые супрефектами). Эта система управления была поддержана Президентом РСФСР и закреплена в Указе Президента РСФСР от 28.08.1991 № 96 «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы».
Указом Президента РФ от 07.10.1993 № 1594 «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в г. Москве» Мэру Москвы предписывалось до 20 октября 1993 г. представить Президенту Российской Федерации проекты Положения о выборах в представительный орган государственной власти г. Москвы и Положения о системе органов управления г. Москвой на переходный период.
Соответствующие положения были представлены и одобрены Указом Президента РФ от 24.10.1993 № 1738 «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области».
При этом Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» предписывалось провести выборы в органы местного самоуправления не позднее июня 1994 года. В Москве это предписание так и не было реализовано.
Также Указом Президента РФ от 10.12.1993 № 2125 «Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве» местное самоуправление в городе Москве предусматривалось на уровне районов, однако предусматривалось назначение и освобождение от должности главы муниципалитета (органа местного самоуправления) Мэром Москвы.
В 1995 году был принят Устав города Москвы, которым местное самоуправление предусматривалось на уровне города совмещённым с государственной властью субъекта федерации. Также был принят Закон города Москвы от 05.07.1995 № 13-47 «О территориальном делении города Москвы», согласно которому предусматривалось образование 128 районов; впоследствии их число уменьшилось до 123 (в 1997 и 2002 годах 10 районов были укрупнены до 5).
В 1996 и 1997 годах соответственно были приняты Законы города Москвы от 11.09.1996 № 28-91 «О районной Управе в городе Москве» и от 07.05.1997 № 9 «О выборах советников районного Собрания в городе Москве». Определённая указанными законами компетенция районной Управы соответствовала компетенции органа местного самоуправления, но при этом районная Управа определялась как орган власти района, осуществляющий полномочия органа местного самоуправления (а не являющийся органом местного самоуправления).
Объём компетенции московского местного самоуправления был настолько мал, что московские власти приняли решение об его увеличении, однако, не путём расширения перечня вопросов местного значения, а путём передачи отдельных государственных полномочий. Такой путь позволял оставить контроль над реализацией переданных полномочий за органами государственной власти.
Были приняты законы города Москвы от 28.09.2005 № 47 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» и от 25.10.2006 № 53 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства».
Передача полномочий, относящихся к спортивной и досуговой работе, объяснялась тем, что соответствующие полномочия для органов государственной власти не были приоритетными и финансировались по остаточному принципу; передача способствовала проведению инвентаризации спортивных сооружений, установлению норматива обеспеченности жителей этими сооружениями. Хотя и не приводились мотивы, по которым те же меры не могли быть приняты при сохранении полномочий за органами государственной власти, необходимо отметить, что данные вопросы действительно имеют характер местных. Однако органы государственной власти не только сохранили контроль над решением данных вопросов, но и передали их местному самоуправлению не полностью.
Многими вопросами, связанными с культурой, досугом, спортивной работой, по-прежнему занимались функциональные городские органы исполнительной власти, что приводило к дублированию органами государственной власти и органами местного самоуправления друг друга.
С 1 января 2008 года вопросы опеки и попечительства были исключены из перечня вопросов местного значения федеральным законодателем, и в Москве было принято решение, предусматривающее минимальные изменения в практической деятельности. Был принят Закон города Москвы от 26.12.2007 № 51 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства» (с 25.11.2009 название закона было уточнено путём включения слова «патронаж»).
Вопросы опеки, попечительства, патронажа и деятельности комиссии по делам несовершеннолетних оставались под контролем органов государственной власти (как и предусмотрено для переданных полномочий) и регламентировались их актами достаточно подробно, не оставляя особой свободы усмотрения органам местного самоуправления. Кроме того, эти вопросы затрагивали интересы не широких слоёв населения, а достаточно узкой и специфичной категории.
Также 31.05.2006 были внесены существенные изменения в Закон города Москвы № 56. В частности, перечень вопросов местного значения стал закрытым, из закона была исключена норма, позволявшая органам местного самоуправления принимать к своему рассмотрению все вопросы, не исключённые из их компетенции и не относящиеся к компетенции других органов местного самоуправления и органов государственной власти. При этом сам перечень вопросов местного значения хотя и подвергся редактированию, но по существу изменился незначительно и, что более важно, не пополнился значимыми вопросами.
В таком положении местное самоуправление в Москве просуществовало до 2012 года. Перечень собственных полномочий был несущественным и основывался на вопросах, которые слабо затрагивали интересы жителей. Основу же деятельности органов местного самоуправления в этот период составляли 3 блока переданных полномочий, которые (за исключением, в некоторой мере, вопросов спорта и досуга) также не затрагивали интересов широких слоёв населения.
Проводившиеся анализы деятельности органов публичной власти и отношения к ним населения показывали существенный уровень дублирования сфер компетенции (в 2004 году дублирование управ и муниципалитетов составляло 76% полномочий), низкую информированность населения об органах местного самоуправления (во внутригородском муниципальном образовании Мещанское в 2004 году только 13% опрошенных знали, что органом местного самоуправления является муниципалитет, а в 2007 году после активизации работы по информированию населения – 33%).
Реализация принципа сохранения единства городского хозяйства привела к сужению вопросов местного значения и отнесению всех ключевых вопросов к ведению органов государственной власти, к значительной управленческой роли городских властей и минимальном уровне компетенции органов местного самоуправления и в, результате, к нивелированию местного самоуправления с утратой доверия и потерей интереса к нему граждан. По сути, местное самоуправление в Москве стало исполнять отдельные технические функции для органов государственной власти.
Переданные полномочия являлись административными – регламентированными и не предусматривающими необходимой свободы усмотрения. Поэтому существовавшую организацию местного самоуправления в Москве в указанный период нельзя признать обеспечивающей ни самостоятельность населения, ни его возможность регламентировать значительное количество публичных дел.
Кроме того, как справедливо отмечает В.В. Пылин, успех местного самоуправления зависит не от темпов и количества переданных полномочий, но также от наличия ресурсов и нормативной базы, позволяющей принимать самостоятельные решения; иначе такая передача полномочий превратится в передачу накопленных проблем.
Также укреплялись позиции Ассоциации (позднее – Совета) муниципальных образований города Москвы. В 2010 году Закон города Москвы № 56 был дополнен статьей 5.1, законодательно закрепившей эту структуру и определившей её миссию следующим образом: «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в городе Москве образуется Совет муниципальных образований города Москвы».
«Защита общих интересов» стала выражаться, в том числе, в подготовке модельных проектов решений для органов местного самоуправления, причём информация о принятии решений на основе этих модельных проектов стала систематически запрашиваться. В результате органы местного самоуправления в значительной степени утратили способность самостоятельной подготовки проектов решений, стали не только ориентироваться на модельные проекты Совета муниципальных образований города Москвы, но и считать их обязательными, а Совет муниципальных образований города Москвы воспринимать в качестве вышестоящего органа.
Такие обстоятельства, усугублённые отсутствием квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, приводили к значительной утрате самостоятельности органов местного самоуправления и к установлению значительного влияния со стороны Совета муниципальных образований города Москвы и, посредством него, со стороны Правительства Москвы.
Таким образом, именно органы местного самоуправления являются связующим звеном между органами государственной власти и обществом. Поэтому, между государством и местным самоуправлением существует неделимая связь, подкрепленная законодательным обеспечением гарантии местного самоуправления.
