Понятие и сущность местного самоуправления

Каждая социальная система характеризуется определённым сочетанием управления и самоуправления. Управление – это активность, направленная на систему и поступающее извне. Самоуправление – это внутреннее воздействие, которое система вырабатывает сама. Если управление можно представить как систему отношений между управляющими (субъектами управления) и управляемыми (объектами управления), то самоуправление – это управление, субъекты и объекты которого совпадают[1].

В целом местное самоуправление – это многозначное явление, которое можно рассмотреть с различных сторон:

1) местное самоуправление как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществлении власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления на местном уровне в демократическом правовом государстве;

2) местное самоуправление как право граждан (населения) данной территории на самостоятельное заведование местными делами;

3) местное самоуправление как деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;

4) местное самоуправление как одна из предусмотренных Конституцией России форм народовластия;

5) местное самоуправление как один из видов социального управления, так как его задачей является управление обществом[2].

Вообще, местное самоуправление можно рассматривать как способность и правомочность местных сообществ независимо от государственных органов решать вопросы местного значения. Вопросы местного значения понимаются здесь в качестве вопросов обеспечения каждодневной жизнедеятельности населения. Местные сообщества проявляют свою активность через деятельность ряда институтов. Во-первых, через органы и должностных лиц местного самоуправления. Их можно подразделить на две ветви: выборные представительные органы местной власти и исполнительно-распорядительные органы, их структурные звенья, должностные лица. Во-вторых, местные сообщества выражают свою волю через местных жителей, обладающих правом избирать и участвующих в местных референдумах, сходах и собраниях[3].

В эпоху Просвещения (конец XVII-XVIII вв.) в теорию местного самоуправления были заложены первые идеи – это идеи представительного правления, разделения властей, естественных прав, свободной общины. Знаменитый французский просветитель Ж.-Ж. Руссо рассуждал о естественных правах общин, что можно понимать как автономию местной власти. Президент США, один из отцов-основателей этого государства, Томас Джефферсон говорил о «республиках в миниатюре», о поселениях со значительным уровнем самоуправления, которые принимают решение всем населением[4]. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют появление понятия «местное самоуправление» событиями Великой французской революции, что отражает, по их убеждению, факт независимости и самостоятельность общины по отношению к государству. Они заявляют, что понятие «самоуправление» вошло в лексикон как раз в связи с местным самоуправлением. С этой точкой зрения согласны авторы монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование». При рассмотрении местного самоуправления Германии XIX века они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и управленческая наука Германии знали только о местном и территориальном управлении.

Со временем сформировалось несколько теорий местного самоуправления, которые по-разному интерпретировали сущность данного явления. Первой была выдвинута теория свободной общины, основоположниками которой были учёные Э. Майер, О. Лабанд и О. Ресслер. Они считали, что к трём государственным властям (законодательной, исполнительной и судебной) должна быть присоединена четвёртая – власть общины. В соответствии с положениями данной теории община – независимая от государства и центральной власти форма самоорганизации людей. Она предшествует государству, и обязанность государства – признать независимость общины. Единственным носителем власти в свободной общине является народ. Из этого следует, что область деятельности общины отлична от государственной, государственное вмешательство в дела общины неприемлемо, а управляющий класс общины не должен совпадать с государственными чиновниками[5]. Для теории общины свойственны следующие фундаментальные принципы организации местной власти:

– выборность органов самоуправления самими членами общины;

– разделение дел, которыми ведает община, на собственные и порученные ей государством;

– признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;

– невмешательство государственных органов в компетенцию общины, однако государство должно иметь возможность ограничивать общину, если та превышает свои полномочия[6].

Н.И. Лазаревский, давая характеристику данной теории, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным»[7].

Общественная (общественно-хозяйственная) теория, основоположниками которой были Р. Моль, В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков, также исходит из противопоставления интересов государства и общины, но обосновывает это иначе, подчеркивая негосударственную, главным образом хозяйственную сущность деятельности органов местного самоуправления, принципиально отличающихся от органов государственной власти. Обществовед и правовед дореволюционной эпохи Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами»[8]. Представители данной теории считают, что местное самоуправления представляет собой деятельность по развитию местного хозяйства. Сущностью местного самоуправления должно выступить свободное и самостоятельное заведование своими делами, решение местных вопросов самим местным сообществом, а не органами государственной власти. В.Н. Лешков – один из приверженцев общественно-хозяйственной теории, указывал на сущностное различие между природой власти органов государства и местного самоуправления. Различие, по мнению В.Н. Лешкова, заключалось в выборности органов местного самоуправления, в противовес императивной необходимости власти в государстве. Ещё один защитник данной теории, русский учёный А.И. Васильчиков выступал за чёткое разграничение прав и полномочий органов местного самоуправления и государственной власти[9]. Надо заметить, что общественно-хозяйственная теория сильно повлияла на российскую реформу местного самоуправления второй половины XIX века. Так, земские учреждения были признаны не государственными, а общественными учреждениями, которые существовали для реализации своих специфических хозяйственных задач[10].

В XIX веке немецкими учеными Р. Гнейстом и Л. Штайном была предложена государственная теория местного самоуправления. Государственная теория имела большое влияние в России. Она получила своё развитие в трудах известных государствоведов Н.И. Лазаревского, А.Д. Градовского и В.П. Безобразова. Представители данной теории определяют суть местного самоуправления как одну из форм местного государственного управления. То есть, по их представлению, местное самоуправление имеет точно такую же природу, что и государственная власть. Всю свою власть и полномочия органы местного самоуправления получают от государства, а разница заключается лишь в том, что местное самоуправление осуществляется самими жителями, а не государственными служащими. Так как государственные чиновники лишены инициативности и не зависят от местных жителей, некоторые государственные вопросы переданы в ведение органов местного самоуправления, что должно увеличить эффективность решения данных вопросов. В отличие от назначенного из центра государственного служащего, для представителей местного населения приоритетными в первую очередь являются интересы этого самого населения.

Рудольф фон Гнейст полагал, что самые уважаемые члены местных общин должны на безвозмездной основе осуществлять функции местного самоуправления, и считал, что местное самоуправление должно быть связано с системой почётных и безвозмездных должностей. Лоренц фон Штайн предполагал, что местные территориальные коллективы являются специфическими субъектами права, юридическими лицами и что они имеют особую юридическую взаимосвязь с государством. Большинство тогдашних правоведов и теоретиков государства поддержали взгляды Лоренца фон Штайна. Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как “систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную связь государства с данной местностью и ее населением”. По его убеждению, “государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления”[11]. Другой представитель государственной теории В.П. Безобразов считал, что органы местного самоуправления по определению должны быть включены в государственную систему управления[12].

Основанием для локалистской теории местного самоуправления послужили идеи классического либерального демократизма. Главные черты и характерные особенности данного подхода заключаются в следующем:

— местное самоуправление нужно затем, чтобы реализовать реальное разделение властей и вовлечь граждан в процесс принятия управленческих решений;

— демократия предполагает тесное сотрудничество власти и общества, обратную связь с гражданами, и местное самоуправление решает данную задачу;

— быстрота реагирования на импульсы, исходящие от местного населения, обеспечивается открытостью и локальным характером местной власти;

— органы местного самоуправления способны завоевать доверие местной общественности в силу своей доступности и эффективности.

Для успешного функционирования социальной системы, по мнению представителей данной теории, необходимо воплотить в жизнь ряд мероприятий. Во-первых, требуется законодательное разграничение полномочий трех уровней власти: центрального, регионального и местного. Во-вторых, местный подоходный налог должен собираться для обеспечения нужд самого местного населения. В-третьих, в основе избирательной системы, касающейся местных выборов, должен лежать принцип пропорционального представительства. В-четвёртых, система местного самоуправления должна быть горизонтальной, с одноуровневой организацией управления. Во многих своих чертах данная теория напоминает общественную теорию местного самоуправления[13].

В центре внимания неомарксистской теории местного самоуправления находится социальная роль местного самоуправления в разрешении классовых столкновений. Плодами данной теории чаще всего пользуются представители социал-демократических партий. В рамках данной теории выделяются два направления: теория социальных отношений и теория регуляции. В теории социальных отношений развивается идея, согласно которой местному самоуправлению должно быть предоставлено право двойного представительства: местных интересов и общенациональных интересов на низовом уровне. Приверженцы теории регуляции считают, что местное самоуправление – это арена постоянных конфликтов. И оно будет представлять собой совокупность противоречащих интересов до тех пор, пока не изменятся экономические условия и производственные отношения[14].

Большинство современных учёных придерживается дуалистического подхода. Основой для него послужили идеи выдающегося немецкого социолога Макса Вебера, поэтому данный подход ещё называют “веберианским”. Макс Вебер считал, что главную роль в деятельности властно-управленческих институтов играют элиты. Дуалистический подход подразделяется на две теории: теорию дуалистического государства и теорию дуалистической политики. В теории дуалистического государства органы местного самоуправления выступают в первую очередь в качестве местного уровня органов государственной власти. Государство выполняет функцию социального инвестирования и социального потребления. Социальное инвестирование – это обеспечение всем необходимым (товарами и услугами) частных фирм. Социальное потребление – обеспечение потребностей населения, которые не могут быть удовлетворены через рыночные механизмы. Последнее как раз и осуществляется государственными органами на уровне местного самоуправления, в то время как социальное инвестирование – на уровне центральной и региональной властей. Теория дуалистической политики характеризуется делением политики на “высокую” и “низкую”[15]. Наиболее важные задачи, связанные с экономической деятельностью, законодательством, правопорядком, решаются на “высоком” уровне. Второстепенные же проблемы, такие как уборка улиц, городское планирование, облагораживание пространства города относятся к “низкой” политике, которая и отнесена к компетенции местной власти. В результате деятельность системы зависит от установок центральной власти. Данный подход полностью соответствует государственной теории местного самоуправления. Следует отметить, что в России пока не разработаны современные теории и концепции местного самоуправления.


[1] Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник — 4-е изд., перераб. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 32

[2] Чаннов С.Е. Муниципальное право: учебник, — М.: Юрайт, 2016. С. 24

[3] Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник — 4-е изд., перераб. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 50

[4] Горный М.Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть II. Местное самоуправление: учеб. пособие, — СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ —  Санкт-Петербург, 2011. С. 19

[5] Зотов В.Б. Система муниципального управления: учебник для вузов, — СПб.: Лидер, 2005. С. 10

[6] Горный М.Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть I. Муниципальная политика: учеб. пособие, — СПб.: ЮТАС, 2010. С. 19

[7] Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статей. — СПб., 1903. С. 7

[8] Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. — СПб., 1909. — С. 489

[9] Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — СПб., 1891. С. 1—6

[10] Пляйс Я.А. Местное самоуправление в России и Германии. История и современность: сб. ст., / под общей ред. Я.А. Пляйса и Н.М. Мухарямова, — М.: РОССПЭН, 2012. С. 14

[11] Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: учеб. пособие, — 4-е изд. – СПб.: Питер, 2013.

[12] Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 20

[13] Зотов В.Б. Местное самоуправление: открытый урок – лекция, — М.: Российская Муниципальная Академия, 2016. С. 16

[14] Постовой Н.В. Муниципальное право России: учебник/ Н.В. Постовой, В.В. Таболин, Н.Н. Черногор. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юриспруденция, 2015.

[15] Постовой Н.В. Муниципальное право России: учебник/ Н.В. Постовой, В.В. Таболин, Н.Н. Черногор. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юриспруденция, 2015. С. 78

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *