Изучая зарождение, развитие и закрепление принципа разделения властей в России необходимо обращаться не только к отечественному опыту, но и к опыту зарубежных стран. Сравнивая разделение властей в нашей стране и за рубежом, можно лучше уяснить достоинства и недостатки отечественной модели разделения властей.
Лучше всего понять, как воплощен принцип разделения властей в зарубежных странах, позволяет изучение их формы правления. Именно через форму правления лучше всего видны все особенности функционирования государственного механизма. Также форма правления обуславливает способы взаимодействия между органами различных ветвей государственной власти.
Напомним, что под формой правления понимается элемент формы государства, который раскрывает организацию высшей государственной власти, принципы взаимоотношения между органами государственной власти, а также порядок их формирования.
Принцип разделения властей получил наиболее последовательное воплощение в условиях такой формы правления, как президентская республика. Все три ветви власти -законодательная, исполнительная и судебная- сильно обособлены. В то же время в президентской республике существует эффективная система «сдержек и противовесов», особенностью которой является то, что парламент не может отправить правительство в отставку. Президент же, в свою очередь, не может распустить парламент (одну из его палат), что позволяет парламенту безбоязненно контролировать исполнительную власть. Невозможность парламента отправить в отставку отдельных должностных лиц исполнительной власти обеспечивает её стабильность и делает ее более независимой от парламента. Что полностью соответствует идее Монтескье о важности относительной независимости исполнительной власти от власти законодательной. В то же время президенту для эффективного исполнения своих обязанностей необходимо иметь поддержку со стороны Парламента. Особенно это заметно в США, где многие полномочия президент осуществляет с совета или согласия Сената.
И так, классическим примером президентской республики являются Соединенные Штаты Америки. Согласно Конституции США 1787 г., все установленные в ней полномочия законодательной власти принадлежат двухпалатному Конгрессу, исполнительная власть осуществляется Президентом, судебная — Верховным судом и нижестоящими судами.
Наличие у Конгресса лишь установленного круга полномочий (хотя и весьма широкого), а не законодательной власти в целом можно объяснить нежеланием авторов Основного закона даже гипотетически допустить злоупотребление принципом верховенства парламента. Кроме того, отдельные ограничения на компетенцию Конгресса были наложены разделом 9 статьи 1 Конституции, а в последствии также и рядом конституционных поправок. [1]С другой стороны, исключительная прерогатива Конгресса в законодательной области была подтверждена решением Верховного суда по делу YoungstownSheet&TuneCo. vs. Sawyer(1952 г.)[2]. Верховный суд пришел к выводу, что, по Конституции, исполнительные полномочия Президента исключают всякую мысль о его праве самому принимать законы, и только Конгресс обладает исключительной конституционной прерогативой принятия законов.
Компетенция Президента в соответствии с первоначальной редакцией текста Конституции была определена в общих чертах, что не могло не вызвать споров среди сторонников и противников усиления президентской власти: первые утверждают, что неопределенность формулировки статьи 2 Конституции предполагала возможное в будущем расширение полномочий; вторые считают, что полномочия по осуществлению исполнительной власти ограничиваются только теми правами, которые ясно указаны в этой статье[3]. В настоящее время продолжает развиваться тенденция к расширению фактического объема его полномочий.
Особенности закрепления компетенции высших органов государства отражают стремление авторов Конституции не допустить как всевластия законодательного органа, так и единоличной тирании президента. Разделение властей рассматривалось в первую очередь как предотвращение узурпации власти каким-либо одним органом, а уже потом как разграничение функциональной компетенции, необходимое для эффективного государственного управления. Поэтому именно система сдержек и противовесов дает ключ к пониманию разделения властей «по- американски», позволяет понять механизм взаимовлияния ветвей власти друг на друга. В рамках механизма системы сдержек и противовесов можно выделить такие элементы, как правила назначения ряда высших должностных лиц Президентом «по совету и с согласия Сената», двухпалатное устройство парламента, судебный контроль, право «вето» Президента, участие Конгресса в осуществлении Президентом ряда важнейших прав в области внешней и внутренней политики, расследования Конгресса и импичмент[4].
Центральное место в системе федеральных органов государственной власти занимает глава государства и исполнительной власти — Президент США. Начиная с президентства Ф. Рузвельта, отмечено резкое усиление президентской функции: основанное на практике и на обычае расширение президентских полномочий закреплялось законодательным и судебным путем. В настоящее время полномочия Президента делятся по своему происхождению на полномочия, предоставленные Конституцией (ст. 2); «подразумеваемые» полномочия; делегированные и чрезвычайные полномочия. Так, специальный комитет Сената в 1973 году насчитал 580 законодательных актов, предоставляющих специальные полномочия Президенту в условиях кризиса[5].
Обилие полномочий Президента во многом объясняется его монополией на исполнительную власть. В США отсутствует правительство как единый коллегиальный орган, несущий ответственность перед парламентом. Министры, кандидатуры которых утверждаются в Сенате, выполняют задачи помощников Президента по отраслевым вопросам и несут перед ним ответственность. В состав Исполнительного аппарата Президента входят Канцелярия Белого дома, Административно- бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды, Управление торгового представительства США, Центральное разведывательное управление и т.д.
Президент является руководителем огромного бюрократического аппарата исполнительной власти, он создает и упраздняет агентства и ведомства, входящие в состав этого аппарата. Это не означает, что после каждых выборов происходит полное обновление персонального состава аппарата. В связи с этим была предложена такая классификация ветвей государственной власти, в соответствии с которой к традиционной триаде было добавлено еще две ветви: «сменяющаяся (после выборов) административная ветвь» и «постоянно действующая административная ветвь». «Несменяемость» после президентских выборов определенного круга лиц, занятых в области государственного управления, объясняется стремлением к стабильной работе вспомогательных учреждений.
Президентская власть не без оснований претендует на роль главной движущей силы в механизме взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти. Несмотря на то, что в Конституции США статья о статусе Конгресса предшествует статье о полномочиях Президента, исполнительная власть фактически добилась приоритетного для себя положения, в том числе и в законодательном процессе. Это обстоятельство позволило назвать Президента главным законодателем. Большинство законопроектов поступает на рассмотрение Конгресса от исполнительной власти, хотя последняя и не обладает формально правом законодательной инициативы. Практика показала возможность внесения правительственных законопроектов через лояльных депутатов.
Президентская законодательная инициатива проявляется в его посланиях парламентариям. В послании, которое носит для Конгресса характер программы законотворческой деятельности, содержатся политические, экономические, социальные предложения.
Мощным средством воздействия Президента на Конгресс служит возможность отклонения главой государства законопроектов, одобренных конгрессменами (раздел 7 статьи 1 Конституции). Вето распространяется на весь законопроект в целом, даже если глава государства не согласен с его отдельными положениями. Если Президент пользуется своим правом вето, то у Конгресса есть шанс преодолеть его путем одобрения отклоненного законопроекта квалифицированным большинством в 2/3 голосов в каждой из палат. Сложности с преодолением вето могут возникнуть, если Президент и большинство Конгресса принадлежат к разным политическим партиям, а иногда достаточно только угрозы применения Президентом вето, чтобы Конгресс скорректировал законопроект. Во многом это связано с тем, что за долгую историю лишь около 3% всех президентских вето были когда-либо преодолены Конгрессом.
В свою очередь, парламент также обладает средствами сдерживания исполнительной власти. Так, Конгрессу принадлежит право принимать государственный бюджет и контролировать его исполнение. Несмотря на то, что проект бюджета разрабатывается в Исполнительном аппарате Президента, отказ Конгресса в ассигнованиях может сильно повлиять на политику администрации и обострить отношения ветвей власти именно в сфере финансовых полномочий.
В 1973 году Конгресс принял резолюцию о военных полномочиях, ограничивший права главы государства в этой области. В настоящее время в области внешней политики Конгресс добился для себя «надзорной» роли в рамках системы сдержек и противовесов. Если Конгресс сочтет внешнеполитический курс исполнительной власти спорным, он может организовать «слушания в порядке надзора»: представители исполнительной власти вызываются в один из комитетов Конгресса для дачи разъяснений в отношении проводимой политики[6].
Опасаясь чрезмерного расширения внешнеполитических полномочий главы государства, Конгресс обязал исполнительную власть представлять сенаторам для ознакомления все подписанные исполнительные соглашения. Как известно, Конституция указывает на необходимость ратификации международных договоров, заключенных Президентом, в Сенате (раздел 2 статьи 2 Конституции). Отказ Сената в ратификации может серьезно затруднить деятельность Президента на внешней арене. В целях избежать возможных нежелательных последствий сложилась практика заключения Президентом т.н. исполнительных соглашений, не требующих ратификации.
Конгресс США обладает специальными контрольными и расследовательскими полномочиями. Контрольная функция реализуется путем публичных слушаний и расследований, а также специальных исследований, которые дают Конгрессу фактические сведения о работе проверяемых ведомств, о проведении ими в жизнь законодательства. Любое предпринимаемое Конгрессом расследование предполагает прежде всего получение соответствующей информации от исполнительных структур. Получение информации может быть сопряжено с большими трудностями. Во время «Уотергейтского кризиса» отказ в предоставлении Конгрессу информации был обоснован «привилегией исполнительной власти», которая сводилась к праву Президента удерживать конфиденциальную, по его мнению, информацию от Конгресса и судебной власти[7]. Это право объяснялось соображениями национальной безопасности. После решения Верховного суда от 2 июля 1974 года по делу «США против Никсона» неограниченное применение «привилегии исполнительной власти» было отвергнуто, однако на доктринальном уровне возникла новая проблема: обязан ли Президент по требованию других ветвей власти предоставлять необходимую им информацию обо всех аспектах деятельности исполнительной власти, включая процедуру принятия решений?
Еще одной «точкой пересечения» законодательной и исполнительной ветвей власти является проблема назначения и увольнения высших федеральных должностных лиц. Конституция предусматривает представление кандидатур высших должностных лиц Президентом и последующее утверждение их Сенатом. Низшие должностные лица, чьи должности учреждаются актом Конгресса, назначаются единолично Президентом, судами или главами департаментов (раздел 2 статьи 2 Конституции). Отстранение гражданских должностных лиц происходит, согласно Конституции, в случае осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и мисдиминоры (раздел 4 статьи 2 Конституции). Характерно, что после этого лицо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответственности на общих основаниях. Считается, что Президент может увольнять федеральных должностных лиц по собственному усмотрению только в тех случаях, если они заняты в исполнительных агентствах, непосредственно подчиненных Президенту. Если же речь идет о структурах, учрежденных Конгрессом, но формально входящих в федеральную администрацию и «не являющихся в полном смысле слова исполнительными», то требуется одобрение или согласие Конгресса.
Что касается импичмента, то почти полное осуществление данной процедуры в отношении Р. Никсона и начало проведения импичмента в отношении Б. Клинтона говорят в пользу того, что в современных условиях импичмент не является некоей абстрактной угрозой и может быть использован для воздействия на Белый дом.
Главным признаком, характеризующим взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти в президентской республике вообще и, в частности, в США, является отсутствие института ответственности правительства перед парламентом. Американский Конгресс не может выразить недоверие исполнительной власти и отправить Кабинет в отставку. С другой стороны, Президент также лишен права роспуска палат парламента. Отсутствие средств решения конфликтов между Президентом и Конгрессом институционным путем заставляет их согласовывать свои усилия и находить компромиссы. В условиях переплетения функций законодательной и исполнительной ветвей власти эффективное управление возможно только тогда, когда Президент и Конгресс могут прийти к согласию по важным политическим вопросам.
Создатели Конституции США предусмотрели в системе разделения властей не только разграничение полномочий, но и установление равновесия всех ветвей государственной власти. Для поддержания равновесия в системе нужен влиятельный арбитр, каковым является третий элемент разделения властей — Верховный суд и нижестоящие суды. Официально начало конституционному контролю в США было положено в 1803 году решением Верховного суда по делу W. Marburyvs. J. Madison. В результате этого решения судебная власть получила право квалифицировать любой закон Конгресса и штатов как неконституционный и недействительный в случае его противоречия Конституции.
Осуществление конституционного контроля доверено всем судам, поэтому конституционное правосудие в США не выделяется из общего правосудия. Контроль имеет универсальный характер и охватывает не только законы, но и другие нормативные акты на всех уровнях власти. Признание той или иной нормы неконституционной хотя и специально не отменяет ее, но исключает ее последующее применение как на федеральном уровне, так и на уровне штатов.
Практическое воплощение принципа разделения властей в США фактически никогда не совпадало полностью с той моделью, которая была закреплена в конце XVIII века в Конституции. Эволюция государственного механизма США потребовала существенного пересмотра и расширения заложенных в Конституции полномочий органов государственной власти. Общий характер положений Конституции, позволяющий слишком широко очерчивать круг полномочий и функций органов государственной власти, сложный механизм принятия властных решений, требующий достижения согласия высших федеральных органов (в современной литературе Конституция США даже получила такое определение, как «приглашение к борьбе» между тремя ветвями государственной власти)[8], неоднократно вызывали критику и реформаторские предложения (о реформе избирательной системы, о продлении сроков пребывания в должности главы государства и конгрессменов и др.) Однако все это остается на уровне теоретических дискуссий, не изменяя сути американского варианта разделения властей.
Взаимоотношения ветвей власти всегда находились в прямой зависимости от реальных политических, экономических, социальных отношений, от состояния американского общества в целом, и, по мнению В. Вильсона, на протяжении двухсот лет механизм разделения властей функционировал благодаря приспособляемости и изменчивости «под давлением жизни»[9].
Учрежденная в США система центральных органов государственной власти стала притягательной моделью прежде всего для большинства государств Центральной и Южной Америки.
Так, Конституция Мексики 1917 г. вручила власть Конгрессу, Президенту и Верховному суду. Но главное сходство этих органов с органами государственной власти США заключается в наименовании, так как принцип разделения властей (ст. 49 Конституции Мексики) был заимствован без системы сдержек и противовесов. В такой ситуации Президент получил исключительные полномочия, наиболее важные из которых — право издавать специальные законодательные декреты, а также лично назначать и смещать членов Правительства, ответственного только перед Президентом. В литературе было отмечено, что палаты парламента играют роль учреждений, санкционирующих в конституционном порядке инициативы исполнительной власти и дающих им силу закона, а Верховный суд содействует претворению в жизнь политики Президента путем толкования правовых норм в угодном Президенту направлении. К Президенту сходятся все нити политического руководства страной, и такая политическая система, названная в литературе «президенсиализмом»[10], дает главе государства очень широкие полномочия.
В странах Латинской Америки, получивших независимость в середине XIX века, принцип разделения властей утвердился достаточно давно, хотя и продемонстрировал неспособность достичь той цели, ради которой он вводился, т.е. предотвратить концентрацию власти в одних руках. Во всех латиноамериканских странах президенты обладают значительно большими полномочиями, чем их аналог в США, и это дает основания для выделения такой разновидности реализации разделения властей, как суперпрезидентская республика[11], становление которой развивалось под воздействием нескольких основных факторов: каудилизм (личная власть диктатора), отсутствие серьезных демократических традиций, заметная роль католической церкви, исключительная роль армии вплоть до конца 90-х годов XX века. За последние 100 лет из многочисленных военных переворотов, путчей и заговоров около 200 завершилось установлением военно-диктаторских режимов в странах Латинской Америки[12]. Новые конституции ограничивают участие вооруженных сил в политике: военнослужащим запрещается состоять в политических партиях и общественных движениях, гражданские лица возглавляют министерство обороны, спецслужбы, а в отдельных случаях и полицию. Признаком демократизации является повышение контроля президентской власти над военными, но в целом для рассматриваемой группы стран характерна зависимость всех политических институтов, и в том числе института президентства, от армии и высшего генералитета.
Президент в странах Латинской Америки доминирует над всеми остальными органами государственной власти. Он по собственному усмотрению формирует исполнительные органы, и утверждение парламентом президентских назначений на правительственные посты в конституциях не предусмотрено. В последнее время в вопросе регулирования статуса главы государства стали все активнее проявляться демократические элементы. В ряде стран президент лишен права на переизбрание, что должно препятствовать установлению режима личной власти (в Бразилии это правило было узаконено Конституцией 1988 г., но традицию нарушил Президент Ф. Кордозу, который добился возможности переизбрания на второй срок и был переизбран в 1999 г.). Усиливается судебная власть, и осуществление импичмента в отношении президентов Бразилии и Венесуэлы создало новый важный прецедент невоенного смещения президента с его должности[13].
Конституционные реформы, проведенные в странах Латинской Америки за последнее десятилетие, сохранили президентскую форму правления, однако в большинстве случаев полномочия главы государства были значительно ограничены с одновременным усилением парламентского контроля за исполнительной властью. Наметившийся постепенный переход от сверхпрезидентсва к умеренному президентскому правлению подкрепляется ограничением возможности использования «указного права» в законотворчестве, упрощениями механизма импичмента, становлением многопартийности.
На фоне указанной тенденции заметны отдельные исключения. В Перу в результате государственного переворота в апреле 1992 г. был распущен Национальный конгресс, приостановлена деятельность политических партий и принята новая конституция, резко усилившая полномочия президента, в том числе и его возможности распустить парламент и использовать «указное право»[14].
Президент Венесуэлы У. Чавес после прихода к власти предоставил неограниченные полномочия контролируемой им Национальной конституционной ассамблее, приостановил работу Верховного суда и органов юстиции, отменил парламентские сессии Национального конгресса, ограничил возможности для активной деятельности политических партий. Такой ценой было получено одобрение на референдуме 15 декабря 1999 г. новой Конституции Венесуэлы, которая вводит 6-летний президентский мандат с правом повторного переизбрания и наделяет главу государства практически неограниченными полномочиями. Высшую законодательную инстанцию вместо двухпалатного парламента олицетворяет однопалатная Национальная ассамблея, которую Президент может распустить в случае троекратного отклонения его «принципиально важных инициатив»[15]. Также Конституция регламентирует деятельность избирательной ветви власти, занимающейся организацией и контролем электоральных процессов, а также гражданской ветви власти, в функции которой входит решение вопросов морально- этического характера, в частности, борьба с коррупцией.
Особая разновидность президентской республики сложилась и в целом ряде стран Азии и Африки (Сирия, Ирак, Индонезия, Бангладеш, Тунис, Алжир, Судан, Нигерия и др.). Крайне авторитарный политический режим долгое время был главным фактором, оказывавшим мощное влияние на взаимоотношения высших органов власти рассматриваемых стран. Президенты в большинстве этих стран не только объединяют в своих руках функции главы государства и главы правительства, но и являются лидерами правящих партий, господствующих в политической системе этих стран. Парламенты могут быть распущены по желанию президента, по существу не обладают реальными законодательными полномочиями, их роль сводится к оформлению решений президентов, а статус снижается до уровня консультативных органов. Правительство также не обладает самостоятельностью, подотчетно только президенту и выполняет функции секретариата при главе государства. В Шри-Ланке полномочия президента настолько обширны, что он сохраняет инструменты влияния на кабинет министров даже в случае противоречий с премьер-министром, возглавляющим парламентское большинство. Президенты афро-азиатских государств назначают судей и контролируют их деятельность, что не позволяет говорить о независимости судебной власти.
В этих условиях в большинстве азиатских и африканских президентских республик сложился режим личной власти. Президенты добивались собственной несменяемости, и в результате появился институт пожизненного президентства (в Тунисе около 30 лет правил страной пожизненный президент X. Бургиба). Армия играла заметную роль в этих государствах во время довольно частых революций и национально- освободительных движений, когда высшими органами власти становились т.н. «революционные советы», лидеры которых впоследствии захватывали верховную власть в государстве (Гамаль Абдель Насер в Египте, Саддам Хуссейн в Ираке, Хафе зАсад в Сирии).
Принятие Конституции Египта 1971 г. и Конституции Сирии 1973 г. означало закрепление за президентами этих стран положения гаранта регулярного функционирования власти, исполнения государственными органами своих обязанностей и сохранения государства[16]. В настоящее время в рассматриваемой группе президентских республик появились тенденции, свидетельствующие о постепенной эволюции формы правления в сторону умеренной президентской (Тунис), смешанной (Алжир) и даже парламентской республики (Бангладеш).
Последнее десятилетие было отмечено появлением новых президентских республик. Речь идет о государствах СНГ. Наиболее рельефно черты президентской республики выражены в Конституции Азербайджана 1995 г. Законодательную власть осуществляет Милли Меджлис, исполнительную — Президент, судебную власть — суды. Три ветви власти взаимодействуют и независимы в рамках своих полномочий (ст. 7 Конституции Азербайджана)[17]. Как президентскую республику характеризуют Азербайджан и такие признаки, как невозможность роспуска Президентом Милли Меджлиса и подчиненное по отношению к Президенту положение Кабинета Министров, который создается главой государства «с целью организации осуществления исполнительных полномочий» Президента (ст. 114 Конституции Азербайджана).
Таким образом, в настоящее время сложно говорить о какой-либо универсальной модели разделения властей для всех без исключения президентских республик. Как показывает история, установление президентской формы правления часто имело место непосредственно после получения соответствующим государством независимости. Последующее развитие механизма взаимодействия органов государственной власти во многом определялось особенностями политического режима и общим уровнем развития гражданского общества, что и объясняет обилие гибридных форм и различных вариантов реализации конституционного принципа разделения властей в президентской республике.
[1] Конституция США;
[2]Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право, 1999, № 3, С. 85.
[3]Баренбойм П. 3000 лет доктрины разделения властей. СудСьютера. М., 1995. С. 48-50.
[4]Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право, 1999, № 3, С.88.
[5]Даниленко В.М. Современное буржуазное государственное право.// отв. Редактор В.А. Туманов, В.М. Даниленко, И.П. Ильинский, Л.М. Энтин, М.: Наука, 1987, Т. 2.С. 80.
[6] Байден Дж. Важность партнерских отношений между Конгрессом и Президентом // США и Канада, 2000, №9, с. 83-85.
[7] Мишин A.A. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 58.
[8] Смит Г. Внешняя политика и двухпартийное взаимодействие Президента и Конгресса // США и Канада, 2000, № 9, С. 86.;
[9] Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран. С. 282.;
[10] Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты. М., 1986. С. 20.
[11] Политические и правовые системы стран Азии, Африки и Латинской Америки. Сб. научных трудов. Отв. ред. O.A. Жидков. M., 1983. С. 144.
[12] Сумбатян Ю.Г., РощупкинB.T. Роль армии в политической жизни латиноамериканских стран // Латинская Америка, 1999, № 1. С. 4.
[13] Сахаров H.A. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 21.
[14] Ивановский З.В. Проблемы и перспективы консолидации новых демократий // Латинская Америка, 2000, № 1. С. 16-17.
[15] Дабагян Э.С. Уго Чавес — год у власти: предварительные итоги // Латинская Америка, 2000, № 2. С. 10.
[16]Тарбуш K.M. Высшие органы власти в Арабских республиках. Дисс. доктора юрид. наук. М., 1990. С. 40; Мустафа A.C. Государственный строй Арабской Республики Египет. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1992. С. 89.
[17] Здесь и далее ссылки на текст Конституции Азербайджана даны по: Конституции стран СНГ и Балтии. Сост. Г.Н. Андреева. М., 1999.
