Усложнение общественной жизни и необходимость оперативного управления общественным развитием объясняют появление во второй половине XX века такого конституционно-правового феномена, как смешанная (полупрезидентская) республика (Франция, Финляндия, Исландия, Ирландия, Португалия, Украина, Польша). Основным признаком, указывающим на смешанную форму правления, является дуализм власти, развивающийся в двух направлениях: президент — парламент и президент — премьер-министр. В наибольшей степени это проявляется в Конституции Франции 1958 г.
Специфика положения Президента во Франции заключается в том, что в силу своих полномочий он как бы «соучаствует» в функционировании каждой из ветвей власти[1], поддерживает своим арбитражем баланс в отношениях законодательных и исполнительных органов, путем обеспечения их согласованного функционирования и преемственности государства. При исследовании взаимоотношений Президента-арбитра с другими органами государственной власти небезынтересной выглядит точка зрения М.А. Крутоголова, в соответствии с которой «можно себе представить арбитром лицо, следящее за ходом игры и могущее даже остановить ее в случае нарушения правил, но как может быть арбитром лицо, лично участвующее в игре?»[2].
Кроме участия в выполнении функций других органов государственной власти, Президент сохраняет за собой значительные собственные полномочия. Апогей возможного усиления Президента — меры, которые он может предпринять в период чрезвычайных ситуаций (ст. 16 Конституции Франции)[3]. Вместе с тем наделение Президента широкими собственными полномочиями совсем не означает наличие у него неограниченных возможностей действовать без контроля со стороны других органов власти. В частности, передача законопроектов на референдум допускается по предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат Парламента, роспуск Национального собрания и введение чрезвычайного положения требуют предварительных консультаций с Премьер-министром, председателями палат, а при введении чрезвычайного положения также и с Конституционным советом. Надо признать, что консультации ни к чему Президента не обязывают, и в этом случае большое значение имеет личность самого главы государства, его политическая и правовая культура, а также цели, во имя которых Президент использует свои полномочия. Статья 16 Конституции видит цель принятия чрезвычайных мер как стремление Президента предоставить в кратчайшие сроки конституционным публичным органам возможность для выполнения их задач. Президентская инициатива по введению чрезвычайных мер ограничена двумя условиями: во-первых, государственные институты, независимость нации, целостность территории должны оказаться под серьезной и непосредственной угрозой, во-вторых, нормальное функционирование конституционных публичных органов должно быть прекращено. Расплывчатость и возможность широкого толкования целого ряда конституционных положений, а также политическая практика первых пятнадцати лет существования Пятой Республики дали основания М. Дюверже для того, чтобы назвать Францию «республиканской монархией»[4], где высшая власть находится в руках одного человека, который получает ее в результате прямых выборов. Приведенное сравнение носит скорее образный характер, но Президент Франции по своему статусу сравним с монархом, особенно учитывая принцип отсутствия политической ответственности. Конституция не предусматривает применения к Президенту санкций или отстранения от должности, кроме случаев государственной измены.
Однако было бы неверным считать, что исключительно собственные полномочия Президента служат фундаментом сильной президентской власти. Как замечает Ф. Ардан, Президент обеспечил себе главенство в системе государственной власти в значительной мере благодаря тому, что изначально Конституция не препятствовала его вторжению в компетенцию других органов власти[5]. У Президента имеются средства воздействия на все ветви власти, и для того, чтобы понять сущность французского разделения властей, необходимо исследовать взаимоотношения главы государства с Правительством и Парламентом.
Главной чертой Конституции Пятой Республики стало установление двойственной структуры исполнительной власти, осуществляемой Президентом и Правительством во главе с Премьер-министром. Такое «разделение» исполнительной власти во Франции отличается от взаимоотношений премьер-министра (главы правительства) и президента (главы государства), присутствующих в парламентской республике. Если в условиях парламентской формы правления глава правительства превалирует над главой государства по объему и реальной силе полномочий, то смешанная республика предполагает определенную взаимозависимость носителей исполнительной власти друг от друга, причем сложившийся дуализм способствует концентрации политической власти в руках исполнительных органов и вызывает усиление исполнительной власти в целом.
Основы разграничения полномочий Президента и Правительства заложены в статьях 5, 20 и 21 Конституции Франции. Президенту предоставлено право определять направления развития страны, Правительству — решение текущих проблем. Иначе говоря, Правительство постоянно разрешает назревшие социальные и политические проблемы общества, а президентская власть «наблюдает, напоминает о соблюдении правил и иногда при возникновении бури берет рычаги управления в свои руки»64. Разграничение сфер деятельности предполагает и разграничение ответственности, хотя Конституция не отвечает прямо на вопрос о том, кто именно, Президент или Премьер-министр, возглавляет исполнительную власть. С одной стороны, в статье 19 Конституции закрепляется правило контрассигнации Премьер-министром и в случае необходимости ответственными министрами всех актов Президента, кроме предусмотренных статьями 8 (абзац первый), 11, 12, 16, 54, 56 и 61 Конституции. С другой стороны, Президент председательствует в Совете министров (ст. 9 Конституции), в соответствии со статьей 13 Конституции подписывает ордонансы и декреты, принятые Советом министров, назначает на гражданские и военные государственные должности, а Премьер-министр, в свою очередь, занимаясь нормотворчеством и производя назначения на гражданские и военные должности, вправе делать это при условии соблюдения полномочий Президента (ст. 21 Конституции). Подчеркивая двойственный характер исполнительной власти, нельзя не признать, что полномочия Президента укрепляют положение главы государства в структуре исполнительной власти и «перевешивают» полномочия Правительства.
На практике с первых лет существования Пятой Республики установился обычай ответственности Правительства и лично Премьер- министра перед Президентом, и уже в период президентства Ш. де Голля были созданы все условия для развития в государственном механизме авторитарных тенденций, направленных на введение монизма исполнительной власти. Дело в том, что Конституция знает лишь два основания для отставки Правительства: заявление Премьер-министра о добровольной отставке (ст. 8 Конституции) и отставка Правительства, не получившего поддержки в Парламенте (ст. 20, 49, 50 Конституции). Отставка Премьер-министра влечет за собой уход всего Правительства вне зависимости от оснований прекращения полномочий Премьер-министра. Теоретически Президент не может своим решением отправить Правительство в отставку, но Ш. де Голль, «предложив» уйти в отставку своему товарищу по партии Премьер-министру М. Дебре, положил начало соответствующему конституционному обычаю. С тех пор большинство руководителей Правительства, ушедших в отставку вне связи с результатами очередных выборов, сделало это по требованию Президента. Таким образом, в случае наличия внутрипартийных отношений между Президентом и Премьер-министром последний может быть отправлен в отставку вне зависимости от собственного желания, хотя конституционных полномочий на такой шаг у Президента нет.
Другой немаловажный конституционный обычай регулирует назначение Премьер-министра. При выборе Премьер-министра Президент не обязан учитывать чье-либо мнение, но по традиции Президент назначает Премьер-министром лидера партии, победившей на парламентских выборах, и при назначении Президент не может не учитывать, что Национальное собрание может впоследствии вынести вотум недоверия президентскому кандидату.
Принцип политической ответственности Правительства перед Парламентом тесно связан с правилом формирования Правительства партией, победившей на парламентских выборах. Благодаря этой республиканской традиции за последние пятнадцать лет трижды складывались ситуации, когда очередные парламентские выборы приносили успех партии, идеологически противоположной партии действовавшего на тот момент Президента, и глава государства назначал Премьер-министром представителя оппозиционного большинства (в 1986 г. Ф. Миттеран назначил Премьер-министром Ж. Ширака, в 1993 г. — Э. Балладюра, а с 1997 г. при «правом» Президенте Ж. Шираке работает Правительство во главе с социалистом Л. Жоспеном). Во всех трех случаях эти назначения открывали т.н. периоды сосуществования, во время которых без каких-либо изменений текста Конституции происходит перераспределение объема полномочий высших органов государственной власти, что еще раз указывает на сложную конструкцию исполнительной власти во Франции.
Как выяснилось, Конституция 1958 г. допускает возможность попеременного существования по сути дела двух разных наборов полномочий Президента. Если глава государства и большинство в Национальном собрании принадлежат к одной партии, то объем полномочий Президента увеличивается. Если же Президент и большинство депутатов относятся к различным политическим силам, т.е. наступает период сосуществования, полномочия Президента сводятся непосредственно к букве Конституции. Однако значение конституционно- правового феномена сосуществования не следует преувеличивать, так как после очередных президентских и парламентских выборов в 2002 г. сама возможность появления периодов сосуществования имеет шансы исчезнуть. Все дело в том, что по итогам референдума 24 сентября 2000 г. было решено сократить срок полномочий Президента с семи до пяти лет, и, следовательно, этот срок будет равен сроку полномочий Национального собрания[6].
Одной из главных задач авторов Конституции 1958 г. было создание механизмов воздействия Президента на Парламент. Президент не только обладает собственной регламентарной властью, но и участвует в законодательном процессе. Он выносит решение о созыве чрезвычайной сессии, может обращаться к Парламенту с посланиями, определяя в известной мере программу его работы, наделен правом относительного вето на законопроекты, для преодоления которого не требуется квалифицированного большинства голосов парламентариев. Наконец, глава государства может запросить мнение Конституционного совета по поводу конституционности того или иного акта.
Предусмотрена и процедура принятия законов непарламентским путем — на законодательном референдуме (ст. 11 Конституции), который назначает Президент, получив соответствующее предложение от Правительства во время парламентских сессий или от обеих палат Парламента. Получив предложение о необходимости организации референдума, Президент решает проводить или не проводить требуемый референдум, располагая дискреционными полномочиями по данному вопросу.
Статья 12 Конституции дает Президенту право после консультаций с Премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального собрания. За 40 лет Пятой Республики Национальное собрание распускалось 5 раз — по 2 раза Ш. де Голлем и Ф. Миттераном, один раз — Ж. Шираком. После первых четырех роспусков Президенты получали на парламентских выборах поддержку избирателей, и лишь в мае 1997 г. парламентские выборы принесли победу оппозиционным Ж. Шираку левым партиям. Повторный роспуск Национального собрания не может быть осуществлен в течение года, следующего после предыдущего роспуска, во время чрезвычайного положения, а также лицом, временно исполняющим обязанности Президента.
Несмотря на возможность подвергнуться роспуску, именно Национальное собрание, а не Сенат, играет ключевую роль в деятельности Парламента. Палаты неравноправны, и установившийся конституционный дисбаланс в их взаимоотношениях чаще склоняется в сторону Национального собрания. Представляя интересы территорий, Сенат не обладает правом последнего слова в случае противоречий с Национальным собранием в законодательном процессе и может лишь затормозить на некоторое время принятие того или иного закона. В отличие от Национального собрания, Сенат не имеет права требовать созыва Парламента на внеочередную сессию, а также не может поставить вопрос о доверии Правительству.
Если в отношениях палат Парламента между собой Национальное собрание обладает рядом преимуществ, то отношения Парламента с Президентом и Правительством складываются в условиях доминирования исполнительной власти, в том числе и в области законодательства.
Ограничение законодательной компетенции Парламента усугубляется статьей 34 Конституции Франции, открывающей специальный раздел «Об отношениях между Правительством и Парламентом» и устанавливающей исчерпывающий перечень общественных отношений, регулирование которых может осуществляться законами.
Вместе с тем говорить о полном уничтожении суверенитета Парламента не приходится. Существующие ограничения должны расцениваться не как простое принижение роли представительного органа с целью чрезмерно возвысить исполнительную власть и лично Президента, а как действия по созданию более эффективного управления государством. Правительство, применяя статью 41 Конституции, может контролировать и, более того, в определенных случаях направлять законодательный процесс, но, как показала вся история Пятой Республики, основой эффективного взаимодействия Парламента и Правительства служат не барьеры, воздвигнутые авторами Конституции 1958 г. для недопущения кризисов и препятствующие становлению чрезмерного парламентаризма, а очень простое правило: большинство депутатов Национального собрания и члены Правительства всегда являются представителями одной партии. В этих условиях невозможен серьезный конфликт между ветвями власти.
Все вопросы, не входящие в сферу законодательства, носят регламентарный характер и регулируются актами, заменяющими закон или имеющими силу закона (ст. 37 Конституции). Законодательная инициатива депутатов серьезно ограничивается также правилом, по которому законопредложения парламентариев не должны противоречить делегированным Правительству полномочиям. Особенно сильное ограничение содержится в статье 40 Конституции, запрещающей принятие предложений и поправок, внесенных членами Парламента, если эти законодательные инициативы ведут к сокращению государственных ресурсов или увеличению расходов бюджета. В определенных условиях Правительство может ввести в действие проекты финансовых законов путем издания ордонансов. Столкнувшись с многочисленными препятствиями в традиционной сфере деятельности любого парламента — законотворчестве, французские парламентарии стали больше внимания уделять обсуждению правительственных законопроектов и внесению в них поправок[7].
Другой формой выражения нормотворческой деятельности органов исполнительной власти являются акты делегированного законодательства. Принятые на основе делегирования ордонансы подлежат ратификации Парламента. По сравнению с другими государствами, где существует институт делегированного законодательства, во Франции Правительство не очень часто прибегает к этой процедуре, так как даже проправительственное большинство в Парламенте неохотно расстается со своими прерогативами[8].
Чтобы обеспечить принятие того или иного правительственного законопроекта, Правительство может поставить перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства в связи с голосованием по этому законопроекту (ст. 49 Конституции). Если в течение 24 часов после этого не будет внесена и принята резолюция порицания, то проект считается принятым. Таким образом, традиционная законодательная процедура подменяется голосованием по вопросу о доверии Правительству, а одобрение общего правительственного курса приравнивается к одобрению конкретного законопроекта. Вопрос об ответственности Правительства приходится решать депутатам и в том случае, если Премьер-министр ставит его в связи с программой действий Правительства или общеполитической декларацией. Вопрос об ответственности Правительства депутаты могут поставить и по собственной инициативе, приняв резолюцию порицания, но на практике это связано с необходимостью соблюдения множества условий. Так, в 1959-1984 гг. было внесено 29 резолюций порицания и лишь одна из них была принята68.
Кроме института ответственности Правительства, Парламент может воздействовать на исполнительную власть, используя контрольные полномочия. Существуют различные контрольные полномочия, позволяющие Парламенту получать информацию от Правительства, а также добывать нужные сведения в ходе осуществления специальных мероприятий. К контрольным полномочиям относятся право задавать письменные и устные вопросы Правительству в целом или отдельным министрам, в том числе с последующими дебатами без голосования, возможность создания следственных и контрольных комиссий, парламентских делегаций (с 1972 г.). Чаще всего депутаты прибегают к устным вопросам на актуальные темы, остальные виды контроля гораздо менее эффективны. В области финансового контроля за деятельностью исполнительной власти Парламенту помогает специальный орган, не входящий в законодательную ветвь власти — Счетная палата. Первоначально Счетная палата была основана как суд, рассматривавший дела, возбужденные в отношении бухгалтеров за нарушения финансовых правил[9]. Поэтому в настоящее время Счетная палата может выступать и в качестве судебного органа, и как ревизионный орган. Кроме того, в 1973 г. во Франции был учрежден орган, аналогичный омбудсмену — медиатор. Его аппарат разбирает жалобы граждан на действия администрации, если эти жалобы переданы депутатами или сенаторами.
Конституционность актов, исходящих от органов исполнительной власти, проверяется специальным органом — Государственным советом, который успешно сочетает выполнение двух функций: юрисдикционного контроля и судебного рассмотрения споров. Функция контроля реализуется при рассмотрении дел по обжалованию о превышении власти. Своим постановлением Госсовет может аннулировать акты, не соответствующие Конституции. Статья 39 Конституции предусматривает обязательное заключение Госсовета по правительственным законопроектам до их внесения в Парламент, актам делегированного законодательства. В качестве апелляционной инстанции главной задачей Госсовета является обеспечение унификации судебной практики, а в качестве кассационного суда Госсовет осуществляет надзор за толкованием и применением законодательства в сфере государственного управления[10].
Главным органом конституционной юстиции во Франции является мнимый судебный по своей природе орган — Конституционный совет, созданный для обеспечения контроля за соответствием законов Конституции. Задуманный, по выражению М. Дебре, как «оружие противизвращений парламентского режима», этот орган после реформы 1974 г., предоставившей депутатам и сенаторам право обращения в Конституционный совет, стал активнейшим участником законодательного процесса. Достаточно сказать, что после 1974 г. без участия Конституционного совета не был принят ни один значимый закон.
В обязанности Конституционного совета входит также разрешение споров о компетенции между законодательной и исполнительной властями, т.е. установление границ между законом и регламентом. Анализ деятельности Конституционного совета за последнее время показывает, что этот орган в немалой степени содействует преодолению ограничений, закрепленных в статье 34 Конституции, и некоторому расширению компетенции законодателя.
Принятие Конституции 1958 г. означало установление во Франции смешанной республики. Развитие государственных институтов показало, что данная форма правления содержит признаки президентской республики (собственные полномочия Президента, его взаимоотношения с Правительством и др.), но многочисленные признаки парламентской республики (прежде всего порядок формирования Правительства) обеспечивают необходимый баланс полномочий и стабильную работу органов государственной власти.
Появление президентско-парламентских республик является отчетливой тенденцией современного развития института формы правления. Одним из главных обстоятельств, характеризующих такую форму правления, выступает наличие у президента той или иной страны реально осуществимых полномочий (в том числе дискреционных) в сфере государственного управления, позволяющих говорить о дуализме исполнительной власти. Для большинства смешанных республик характерна и двойная ответственность правительства — перед президентом и перед парламентом. Так, Конституция Ирландии 1937 г. предусматривает право Президента отказаться распустить Палату представителей по совету Премьер-министра, утратившего поддержку большинства Палаты (ст. 13), передать любой законопроект Верховному суду для определения, не противоречит ли он Конституции (ст. 26)[11]. Однако обычно Президент принимает решения по совету и после предварительного одобрения Правительства, и такой порядок подчеркивает зависимый характер полномочий Президента от Правительства[12]. В Конституции Исландии 1944 г. хотя и провозглашается парламентская республика, законодательная власть возлагается на парламент и президента, а исполнительная — на президента и правительство. Конституция Португалии 1976 г. определила «разделение власти и взаимозависимость органов государственной власти» (ст. 114) таким образом, что в данном случае также можно говорить о смешанной форме правления. Президент наделен функциями гаранта независимости, единства государства и его территориальной целостности (ст. 123). Важное место в государственной системе Португалии занимает совещательный орган при Президенте — Государственный совет. В частности, по его рекомендации и после консультаций с парламентскими группами Президент может распустить парламент.[13] Также после консультаций с парламентскими группами и с учетом результатов выборов Президент назначает Премьер-министра (ст. 190). Право Президента по своему усмотрению отправить Правительство в отставку ограничено статьей 198 Конституции Португалии: такой шаг возможен только «для обеспечения нормального функционирования демократических институтов». В Финляндии существует два источника власти: избираемый гражданами парламент и избираемый ими же путем прямых выборов Президент, причем последнему доверена исполнительная власть и право участвовать в осуществлении законодательной власти (раздел 1 Формы правления Финляндии 1919 г.). Правительство, формируемое на основе расклада сил в парламенте, несет ответственность, как перед главой государства, так и перед парламентом. Конституционные реформы 1991-1995 гг. заметно ослабили положение Президента и приблизили Финляндию к парламентской республике. Движение от смешанной республики в сторону парламентской формы правления происходит и в Молдавии.
Отдельную группу в рамках рассматриваемой формы правления составляют смешанные республики с гипертрофированным преобладанием Президента в системе высших органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Польши 1997 г. Президент назначает председателя Совета министров и по его предложению — министров. При формировании правительства оно должно заручиться доверием абсолютного большинства депутатов Сейма. В случае если предложенное Президентом правительство не получает вотума доверия, Сейм может самостоятельно сформировать правительство абсолютным большинством голосов. Если это осуществить не удастся, Президент формирует правительство, которое должно быть утверждено простым большинством голосов. В случае неудачи Президент либо назначает временное правительство сроком на 6 месяцев, либо распускает обе палаты парламента. В Казахстане желание возвысить президентскую власть объясняет переход в 1995 г. от смешанной республики к президентской с элементами суперпрезидентской республики. В Российской Федерации конституционно-правовой статус Президента во многом аналогичен положению главы государства во Франции. Вместе с тем, как считает Ю.И. Скуратов, по ряду основных позиций российская модель тяготеет к чисто президентской республике, и прежде всего это касается контроляПрезидента за формированием и деятельностью Правительства.
Примером смешанной республики с сильно выраженными парламентскими чертами является Литва. Конституцией 1992 г. наряду с досрочным роспуском Сейма предусмотрен «роспуск» Президента. Если Сейм выражает недоверие Правительству, то Президент может назначить досрочные выборы Сейма. Вновь избранный Сейм большинством голосов 3/5 всех членов Сейма в течение 30 дней со дня первого заседания может объявить досрочные выборы Президента (ст. 87 Конституции Литвы). В условиях, когда и Президент, и Сейм могут досрочно прекратить полномочия друг друга, обе ветви власти вынуждены искать компромиссы.
Таким образом, особенностью смешанной республики является статус президента, занимающего обособленное место в государственной системе и одновременно тяготеющего к исполнительной власти. Для жизнеспособности данной формы правления решающее значение имеет установление баланса полномочий как в сфере исполнительной власти, так и в области взаимодействия парламента и правительства. Нарушение равновесия, равно как и отсутствие сдержек и противовесов по отношению к главе государства, могут привести к гиперболизации полномoчий президента и господству авторитарных методoв oсуществления гoсударственной власти.
Подводя итог, можно сделать вывод, что форма правления государства играет решающую роль в определении особенностей воплощения принципа разделения властей. Именно она определяет соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти, их полномочия по отношению друг к другу.
[1] Энтин Л.М. Указ. соч. С. 108.
[2] Современное буржуазное государственное право. Т. 1. С. 93.
[3] Здесь и далее ссылки на текст Конституции Франции даны по: Конституции государств Европейского Союза. М., 1999.
[4] Рахманина Т.Н. Принцип разделения властей в конституционном механизме Пятой Французской Республики. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1977. С. 72.
[5]Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994. С. 60.
[6] Паклин Н. Во Франции — президентская пятилетка // РГ, 26.09.2000.
[7] Очерки парламентского права. С. 123.
[8] Там же. С. 127.
[9] Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. M., 1998. С. 62.
[10] Боботов C.B. Правосудие во Франции. М„ 1994. С. 109.
[11] Ссылки на текст конституций Ирландии, Португалии и Финляндии даны по: Конституции государств Европейского Союза. M., 1999.
[12] ШтокалоB.A. Система центральных органов государственной власти Ирландии. Дисс. канд. юрид. наук. M., 1981. С. 148.
[13]Автономов A.C. Партии и конституционный механизм власти в Португалии. Дисс. канд. юрид. наук. M., 1984. С. 151.
