Существует ряд проблем в законодательстве в сфере недропользования, в том числе пробелов и коллизий, отложение решения об их устранении которых может приводить к ухудшению производственных и финансовых показателей российских компаний — недропользователей, что может повлиять на изменение экономической ситуации России в негативную сторону. Без системного подхода к изменениям в данной области, без соответствующего реагирования органов власти (законодательных и исполнительных) деятельность недропользователей не будет максимально эффективной и полезной для Российской Федерации, поскольку все эти проблемы «в значительной степени замедляют процесс поиска, разведки полезных ископаемых, освоения новых месторождений».
О необходимости оптимизации работы государственных органов в сфере недропользования и необходимости изменений в первую очередь говорится геологической стратегии, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. N 1039-р, поскольку одной из основных целей называется оптимизация работы в сфере государственного управления геолого-разведочными работами, что включает в себя, к примеру, оптимизацию функционирования государственной системы лицензирования; выполнения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и проектов геолого-разведочных работ; государственного учета запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых, работ, участков недр и лицензий; государственного мониторинга состояния недр; совершенствование системы государственного контроля и надзора за геологическим изучением недр и рациональным недропользованием. На данный документ возложены большие надежды, поскольку «в этой концепции раскрывается значимость геологического изучения недр, необходимости коренных изменений в этой области. предусматривает меры по повышению инвестиционной привлекательности проектов и снижению административных барьеров для стимулирования геологоразведочной деятельности (ГРР)».
Исходя из деления всего срока действия акта (с 2010 вплоть до 2030 года) на периоды, число которых три, на последний период 2021-2030 предусматривается введение в действие нормативной правовой базы в части повышения доступности геологической информации, заявительного принципа получения и свободного оборота поисковых лицензий инвестиционная привлекательность геолого-разведочной деятельности значительно возрастет. При этом вклад недропользователей в решение проблем воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей будет определяющим. С этого времени средства федерального бюджета должны будут направляться преимущественно на региональное геологическое изучение территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики в целях обеспечения потребностей различных отраслей экономики страны и защиты ее геополитических интересов. Указанные изменения найдут отражение в государственной программе геологического изучения недр.
В законодательстве РФ, как уже говорилось ранее, есть ряд пробелов и недостатков правовой регламентации отношений. Исходя из этого, следует сказать об основном акте в данной области и рассмотреть его недостатки – Законе Российской Федерации от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах». Во-первых, он не дает того необходимого понятийного аппарата, который необходим для наиболее правильного применения норм. Отсутствуют установленные в законе дефиниции таких понятий как «недропользование», «право недропользования», «месторождение», «горный отвод», «геологический отвод», «минеральные ресурсы», «минеральное сырье», не дается различий между понятиями освоение, изучение участков недр. Следствием становится «многовариантность толкования понятий недропользования», которая приводит к проблемам оформления документов, их, противоречию.
В Федеральном законе «О недрах» также не определен правовой статус проектов разработки месторождений полезных ископаемых, не установлены требования к их содержанию, не определен порядок подготовки, согласования и утверждения проектной документации. Это часто приводит к спорам и разногласиям между органами государственного управления и недропользователями. Министерством Природных ресурсов и экологии принимаются определенные действия по устранению сложностей по ведению такой документации. В 2010 году была разработана система подготовки и согласования таких проектов разработки месторождений и она была внесена на рассмотрение в Правительство Российской Федерации, но поправки в закон не были внесены.
Ряд недостатков в законодательстве находят сами недропользователи. Так, к примеру, на сайте союза производителей нефтегазового оборудования, при обсуждении вопросов совершенствования законодательства предлагались варианты устранения недостатков ФЗ «О недрах» в следующих направлениях: вопросах совершенствования системы лицензирования – «необходимо совершенствовать существующую систему выдачи лицензии на геологическое изучение недр (бесконкурсная выдача лицензии). Приказом МПР России №61 от 15.03.2005 «Об утверждении порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр» не предусмотрена проверка соответствия заявочных материалов установленным требованиям. Данный факт, по мнению представителей союза, способствует задержке реализации проектов по поиску и разведке углеводородов, поскольку лица по геологическому отводу, возможно не имеющие даже опыта ведения работ осуществляют деятельность на данном участке. Задержка же реализации проектов по поиску и разведке углеводородов рождает, в свою очередь, трудности в воспроизводстве минерально-сырьевой базы.
Кроме того, при переходе на аукционы часть объектов теряют свою экономическую привлекательность в связи со значительными расходами на оплату разового платежа за пользование недрами. Ряд объектов надолго остается в нераспределенном фонде. Учитывая интерес государства в скорейшем и наиболее эффективном изучении недр, предлагаются изменения в виде перехода с преимущественно аукционной на конкурсную систему распределения лицензий на поиски и оценку полезных ископаемых (при наличии нескольких заявителей), определив следующие критерии выбора победителей такие как: положительный опыт геологического изучения недр в прошлые годы, экономическая и технологическая обоснованность представленного проекта).
Так же в вопросах использования конкретных категорий земель: предлагается установить порядок перевода земель из одной категории в другую для целей добычи полезных ископаемых, позволяющий осуществлять указанный перевод в приемлемые сроки (снижение административных барьеров, уменьшение сроков и упрощение процедур согласования землеустроительной и землеотводной документации).
Ряд изменений, необходимых, по мнению недропользователей в системе и законодательстве не исчерпывается вышеперечисленными и охватывает достаточно широкий перечь специальных вопросов недропользования.
В соответствии с законом в Российской Федерации недропользование осуществляется на основе лицензионной системы. Согласно Федеральным Законам “О недрах” и “О соглашениях о разделе продукции”, недропользователь или инвестор должен получить лицензию на право недропользования, на основании проведения аукциона или конкурса. При этом, в Российской Федерации не является решенным вопрос что в заданных условия лучше — концессионная или контрактная формы получения права недропользования. Также при выборе вида распределения лицензий закон «О недрах» дается 2 варианта — аукцион или конкурс, но предпочтение тому или иному виду не делается. Что рождает в итоге «постоянные метания из одной крайности в другую, от конкурсов к аукционам, от лицензий к СРП и т.д., а лицензии распределяются крайне неэффективно» .
В статье «Проблемы оптимального распределения ресурсов» к недостаткам законодательства относятся следующие моменты, во-первых, «отсутствует эффективная методология оценки фундаментальной стоимости запасов. Поскольку реальная стоимость лицензии на разработку месторождений никем не оценивается, лицензии на денежных аукционах распределяются по большей части слишком дешево». Во-вторых, «отсутствует реальный контроль за выполнением условий лицензионных соглашений. Обеспеченные запасами более чем на 30 лет вперед ВИНК не спешат с вводом своих месторождений в эксплуатацию. В-третьих, государство практически не применяет механизм отзыва лицензий к нарушителям лицензионных соглашений, в первую очередь это относится к ВИНК». Под ВИНК понимаются вертикально-интегрированные нефтяные компании, самые крупные нефтяные компании с вертикальной структурой построения отношений, создаются в форме холдингов либо по средством построения отношений материнских-дочерних компаний.
Вызывают трудности вопросы, касающиеся эксплуатации земель в недропользовании, они также является проблемным, по мнению Горшуновой А.П. – ограничение или невозможность использования — длительное время или кратковременно — право землепользования. Сегодня требуется четкая законодательная детализация правового режима земель, необходимых для реализации права недропользования. Она считает, что недропользователь должен быть наделен правовыми гарантиями приобретения прав на соответствующие земельные участки. В законе должно быть закреплено, что землеобладатель не вправе воспрепятствовать реализации права недропользования. Необходимо сформулировать положение об обязательности заключения договора аренды земельного участка в целях применения его для пользования недрами. В то же время принципы построения правоотношений между этими двумя субъектами должны быть также определены в нормах права. С одной стороны необходимо установить пределы возможных претензий землеобладателя относительно расчета причиненных земельному участку убытков, с другой стороны — стимулировать механизмы недропользования с причинением наименьшего ущерба земельным ресурсам. Большое значение также имеет урегулирование временной поисковой недропользовательской деятельности на землях сельскохозяйственного назначения, когда перевод таких земель не представляется обоснованным.
Судебная практика в сфере недропользования главным образом развивается по следующим вопросам: 1. спорам по предоставлению права пользования недрами (проведение, оспаривание результатов аукционов, конкурсов или вопрос, связанные с лицензированием деятельности); 2. спорам, связанные с досрочным прекращением права пользования недрами; 3. спорам, вытекающие из земельных отношений, (недропользование тесным образом связано с землепользованием, исходя из этого часто возникают споры между недропользователями, землепользователями); 4. спорам, вытекающие из налоговых отношений (о возложении обязанности уплатить налоги, о доначислениях, привлечении к налоговой ответственности и иным вопросам).
Примерами дел по спорам первой разновидности (о предоставлении права пользования недрами) являются, к примеру, дела связанные с лицензированием: дело № А05-6782/97-474/11 по иску прокурора Ненецкого автономного округа о признании недействительной лицензии НРМ N 10437 НЭ от 25 августа 1995 г., выданной на разработку нефтяных месторождений вала Гамбурцева Государственному геологическому предприятию «Ухтанефтегазгеология», предъявленному в Арбитражный суд Архангельской области в защиту государственных и общественных интересов Ненецкого автономного округа, арбитражный суд признал оспариваемый комплект лицензионных документов (титульный лист лицензии, лицензионное соглашение и другие приложения к лицензии) актом государственного органа; дело N А56-629\11, рассмотренное Арбитражным судом г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области в 2011 году в деле по иску администрации муниципального округа «Гатчинский район» Ленинградской области к Комитету природопользования и экологической безопасности Ленинградской области о признании недействительной лицензии ЛОД N 0046ЗТЭ от 31 марта 2008 г., выданной Комитетом природопользования и экологической безопасности Ленинградской области и Северо-Западным геолого-разведочным центром главе крестьянского хозяйства «ЭКО» Голованову.
Иски об оспаривании прекращения права недропользования и отзыва лицензии — данные виды судебных споров занимают одно из ведущих мест в правоприменительной практике. Закон РФ «О недрах» устанавливает внесудебный механизм досрочного прекращения права пользования недрами при выявлении нарушений условий лицензии. Это объясняется тем, что пользователи недр воздействуют на исключительно государственную собственность – недра, которая обеспечивает в первую очередь публичный интерес.
Право пользования недрами при наличии вины пользователя недр согласно ч. II ст. 20 Закона РФ «О недрах» может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено в случаях: 1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ; 2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии; 3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами; 4) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах; 5) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством о недрах.
Несовершенство рассматриваемого института прекращения права пользования недрами не исключает возможности применения его в качестве рычага административного давления на добывающую компанию любого ранга, поскольку по формальным признакам наличие нарушений лицензионных условий, обусловленных изменчивостью природных факторов и низкой достоверностью исходной информации, но неправомерно относимых на недостатки работы недропользователя, можно найти по большинству действующих лицензий.
Еще одна спорная сфера – налоги и способы их исчисления. Бюджет получает денежные средства от недропользователей в форме НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых). НДПИ представляет из себя федеральный налог, объединивший с 2002 года три взимавшихся ранее налога: налог за пользование недрами (роялти); налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат. Уплачивают этот налог организации и индивидуальные предприниматели, признаваемые пользователями недр по месту нахождения участка недр в соответствии с Федеральным законом «О недрах».
Объектом налогообложения (в соответствии со статьей ЗЗ6 Налогового Кодекса Российской Федерации 43 ) являются:
• полезные ископаемые, добытые из недр на территории России на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование в соответствии с российским законодательством;
• полезные ископаемые, извлеченные из отходов добывающего производства, если такое извлечение подлежит отдельному лицензированию;
• полезные ископаемые, добытые из недр за пределами территории Российской Федерации, если эта добыча осуществляется на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ, а также на арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора территориях.
В главе 26 Налогового Кодекса Российской Федерации также не разъяснено какие операции следует относить к добыче полезного ископаемого; не раскрыты такие понятия, как «товарная руда» и «полезный компонент многокомпонентной комплексной руды»; однозначно не установлено, следует ли использовать данные технического проекта при определении полезного ископаемого. Эти вопросы раскрываются в постановлении Пленум ВАС РФ от 18.12.2007 N 64 «О некоторых вопросах, связанных с применением положений Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на добычу полезных ископаемых».
Данный акт раскрывает следующие моменты: «Положение пункта 1 статьи ЗЗ7 НК РФ о том, что добытым полезным ископаемым признается продукция, которая содержится в минеральном сырье и отвечает определенным стандартам, означает: вывод о наличии в добытом минеральном сырье полезного ископаемого может быть сделан только в случае, когда в названном сырье содержится продукция, характеризуемая определенными физическими свойствами (либо иными существенными природными свойствами) и (или) химическим составом, предусмотренными соответствующим стандартом. В связи с этим при определении объекта НДПИ судам следует иметь в виду: в силу абзаца второго пункта 1 статьи ЗЗ7 НК РФ не может быть признана полезным ископаемым продукция, полученная при дальнейшей переработке (обогащении, технологическом переделе) полезного ископаемого и являющаяся продукцией обрабатывающей промышленности, не признается по общему правилу полезным ископаемым и продукция, в отношении которой были осуществлены предусмотренные соответствующими стандартами технологические операции, не являющиеся операциями по добыче (извлечению) полезного ископаемого из минерального сырья (например, операции по очистке от примесей, измельчению, насыщению и т.д.).
Определяя отдельные объекты НДПИ, суды должны учитывать, что на основании пункта 3 статьи ЗЗ7 Налогового Кодекса Российской Федерации в ряде случаев добытым полезным ископаемым для целей налогообложения признается продукция, полученная с применением таких перерабатывающих технологий, которые являются специальными видами добычных работ (например, подземная газификация и выщелачивание, дражная и гидравлическая разработка россыпных месторождений, сбор нефти с нефтеразливов при помощи специальных установок).
Многочисленны иски к Налоговым органам по поводу о доначислении и предложении уплатить налоги, пени и налоговые санкции. Примерами таких дел являются, к примеру, Определение ВАС РФ ОТ 22.01.2013 N ВАС-80/13 по делу N А42-4918/2011, дело о признании недействительными ненормативных актов Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам по Мурманской области (далее — инспекция): решения от 01.04.2011 N 3 и требования от 24.06.2011 N 182 о доначислении и предложении уплатить налоги, пени и налоговые санкции; Постановление ФАС Уральского округа от 15.01.2013 N Ф09-12068/12 по делу N А76-9932/2012, дело о признании недействительными решения инспекции от 28.03.2012 N 12 «О привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения» и требования от 14.05.2012 N 1593 об уплате налога, сбора, пеней, штрафа; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2009 N 09АП-3821/2009-АК по делу N А40-72394/08-14-311,где были заявлены требования о признании недействительными решения налогового органа в части доначисления налога на прибыль, НДС, ЕСН, страховых взносов на ОПС, НДФЛ, налога на добычу полезных ископаемых, пеней и штрафов, а также требования об уплате налога, сбора, пени и штрафа правомерно удовлетворены, поскольку обжалуемое решение является незаконным, нарушает права и законные интересы налогоплательщика (в данном случае налоговый орган, кроме всего прочего, включил исчисленную налогоплательщиком сумму налога на добычу полезных ископаемых в налоговую базу, фактически повторно обложил налогом часть затрат на добычу полезных ископаемых, уже ранее включенных налогоплательщиком в стоимость добытого полезного ископаемого при расчете налога). Практика по этим вопросам обширна и разнообразна, достаточное количество дел разрешается в пользу недропльзователей, однако незаконность действий налоговых органов достаточно сложно доказать в суде, ввиду особенностей исчисления НДПИ и специфики отношений недропользования в разных промыслах.
Таким образом, судебная практика в данной области широка и касается как момента начала недропользования – участия в конкурсе, аукционе, выдачи лицензии на право недропользования, так и момента окончания подобного права — вопросы досрочного прекращения права пользования, отзыва лицензии, а также земельными и налоговыми правоотношениями, что, на мой взгляд, может говорить о недостаточном регулировании отношений, о возможных пробелах и коллизиях ряда норм в законодательстве.
