Система государственного заказа — это сложный многоступенчатый механизм, деятельность которого направлена, во-первых, на упорядоченное и экономичное расходование бюджетных средств, а во-вторых, на создание организационного и структурированного феномена квазирынка, существование которого — эффективный механизм объединения различных форм предпринимательства в народно-хозяйственный комплекс.

Следовательно, система государственного заказа — инструмент регулирования предпринимательской деятельности. И в большинстве случаев именно от степени эффективности его развития во многом зависит развитие предпринимательства, т. к. привлекая предпринимательство к выполнению государственных заказов, государство стимулирует развитие конкуренции, расширяет экономические возможности, тем самым способствуя развитию предпринимательства в целом.

Механизм воздействия на экономику показывает, какова роль и влияние государства на экономическую сферу в целом. В соответствии с классической экономической теорией, структура этого механизма проявляется через следующие элементы: ресурсы регулирования, объекты, формы и методы регулирования, концепции и инструменты регулирования.

Рассмотрим элементы механизма госрегулирования.

1. В качестве ресурсов регулирования выступают законодательная база, регламентирующая общественные отношения; налоги и налогообложение; федеральный и региональный бюджеты; государственные целевые программы; вся денежная масса.
2. Объектами являются государственные и муниципальные нужды как выражение совокупного спроса, конъюнктура рынка участников закупок как совокупное предложение; начальная максимальная цена и методы ее формирования; конечное ценообразование в процессе осуществления закупки выбранным способом; финансовые инструменты, имеющие целью защиту заказчиков от недобросовестных участников; закупки инноваций; количество участников способов определения как показатель конкуренции; барьеры входа; внешние и внутренние экономические факторы, определяющие степень протекционизма государственной политики. Например, анализируя конкуренцию в системе госзакупок за 2016 год, можно отметить, что растет доверие предпринимателей к контрактной системе. Среднее арифметическое участников закупок при проведении способов закупки изменилось с 2,5 до 3. 

3. Формы регулирования: имеются две основные формы конкурентный рынок, администрирование, а в условиях переходной экономики используют разные стратегии смешанные формы.
4. Методы регулирования соответственно формам косвенные через экономические инструменты; прямые административное управление; гибридные используя некоммерческий сектор.
5. Концепции регулирования контрактной системы: протекционизм, стимулирования роста производства со стороны спроса; антикризисная концепция,
6. Инструменты: государственные инвестиции и субсидии на выполнение государственного задания, целевые программы; прямое управление государственным сектором экономики, законодательное регулирование.

Из перечисленного ассортимента каждое государство выбирает наиболее оптимальный для себя механизм регулирования. Выбор в конечном итоге должен дать возможность оценки всех структурных элементов в совокупности с точки зрения их функциональности, эффективности и употребимости.

Так как классическая теория не дает одного ответа по поводу сочетания названных элементов при разработке политики государства, нет и единого закона их сочетания. Дискуссия о роли и влиянии государства в экономической сфере продолжается.

Субъектами управления и регулирования в контрактной системе выступают перечисленные в законодательстве «участники»:

• органы, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля. Масштаб и характер влияния и регулирования госполитики в контрактной сфере определяется полномочиями, используемыми методами, инструментами. Условно можно дифференцировать госорганы на три группы, определив тем самым уровни государственной политики в сфере контрактной системы: федеральный, региональный и уровень заказчика;
• государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»;
• государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»;
• заказчики;
• участники закупок;
• уполномоченные органы;
• уполномоченные учреждения;
• специализированные организации, операторы электронных площадок.

В действующем законодательстве не указывается, какая из схем управления используется в России. Вместе с тем можно выявить элементы децентрализации и активной модели. Государство устанавливает в законе требования к этапам осуществления закупок, к способам определения поставщика, возможные случаи централизации заказа – например, в случае совместных закупок. Перечисленные примеры свидетельствуют о присутствии компонентов централизации, как в активном типе. Вместе с тем каждый заказчик самостоятельно определяет потребности, то есть государственные нужды. В целях обеспечения кадрами установлено обязательное требование о наличии образования в сфере управления государственными закупками. Это элементы пассивной модели.

Принципиальным отличием регулирования закупочного цикла в сфере государственных и муниципальных закупок в рамках контрактной системы от регламентации в рамках Федерального закона № 44-ФЗ является наличие этапа планирования закупок. Это позволяет повысить эффективность государственных и муниципальных закупок, снизить коррупционные риски, активизировать общественный контроль.

Механизм выбора поставщика для государственного заказа является фундаментальным фактором, который в дальнейшем определяет эффективность всего процесса. Эффективный механизм отбора позволит значительно сэкономить, а также достичь других положительных результатов.

Заказчик выбирает способ определения поставщика (исполнителя) в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Также заказчик не вправе совершать действия, которые повлекут за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Анализ заявки Анализ конкуренции, вероятность присутствия недобросовестной конкуренции Анализ вероятности коррупции конкретного заказа Анализ условий контракта, сроков наличия авансового платежа, места поставки товара или выполнения работ

Анализ состояния компании Анализ финансового состояния, возможность привлечения внешних финансовых ресурсов, величина оборотного капитала Анализ бухгалтерской отчетности, а также опыта работы с бюджетными организациями Наличие квалифицированных кадров, способных вести процесс участия в госзаказе на всех этапах( принятие решения о привлечении сотрудников или аутсорсинга)

Подготовка и подача заявки Бухгалтерия Юридический отдел Главный инженер (технический специалист) Сметный отдел Генеральный директор Оценка и сопоставление заказчиком заявок или проведение аукциона Подписание контракта

При подготовке решений по уровню начальных (максимальных) цен государственных контрактов в рамках государственных заданий государственного оборонного заказа (ГОЗ) ключевым вопросом государственного заказчика, отраслевого органа является обоснованность планируемых расходов.

Государственный заказчик, отраслевой орган в соответствии со статьёй 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует принципу эффективности использования бюджетных средств означающему, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 года № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» предусматривается создание системы анализа эффективности бюджетных расходов, осуществляемые за счет средств федерального бюджета, в процессе формирования проекта федерального бюджета, исполнения и оценки достигнутых результатов использования бюджетных ассигнований.

Таким образом, государственный заказчик, отраслевой орган при подготовке решений по уровню начальных (максимальных) цен государственных контрактов ГОЗ руководствуется официально представленными потенциальными исполнителями документальными материалами (первичными документами, прайс-листами, формами, иными документами или материалами, в том числе за предыдущие отчётные периоды), подтверждающими корректность и экономическую целесообразность представляемых плановых данных.

Понятие экономической обоснованности затрат встречается в первую очередь в налоговом законодательстве. Поскольку налоги уплачиваются в бюджет по окончании отчётного периода, в большей степени под обоснованностью затрат в данном случае понимается фактическое обоснование понесённых расходов.

Согласно под обоснованными расходами понимаются экономически оправданные затраты, оценка которых выражена в денежной форме.

Однако в целях соблюдения положений законодательства в сфере ГОЗ и Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственный заказчик, отраслевой орган принимает затраты как обоснованные и включает в цену поставляемой продукции в случае представления потенциальным исполнителем фактически понесённых расходов по аналогичным (!!!) статьям затрат с приложением расчётов по соответствующим статьям на планируемый период поставки, в первую очередь по затратам на сырьё, материалы, покупные комплектующие и покупные полуфабрикаты.

Большая часть остальных затрат плановой калькуляции, представленная в приложении 1 Порядка определения состава затрат на производство продукции оборонного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу, утверждённого приказом Минпромэнерго России от 23 августа 2006 года № 200, рассчитывается индивидуально для каждого государственного задания с учётом положений законодательства о ГОЗ, что в свою очередь не исключает представления необходимых документальных обоснований.

Государственный заказчик ГОЗ и отраслевой орган руководствуются в своей деятельности по размещению и исполнению ГОЗ в первую очередь положениями Закона несмотря на то, что в соответствии с иными федеральными законами позиция официальных компетентных органов, трактующих положения российского законодательства, может быть различной. В частности, при исполнении положений Закона № 275 государственному заказчику ГОЗ и отраслевому органу необходимо исходить из соблюдения баланса интересов государственного заказчика и головного исполнителя, исполнителя и положения статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, в целях выполнения указанной статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации, материалы потенциального поставщика, полученные при реализации государственным заказчиком статьи 9 Положения об определении начальной (максимальной) цены государственного контракта, а также цены государственного контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок товаров, работ, услуг по государственному оборонному заказу, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2015 года № 407, следует рассматривать только совместно с документальным экономическим обоснованием (расчётами, пояснениями, первичными бухгалтерскими документами, прайс-листами и др.) по всем представляемым плановым затратам данного потенциального поставщика продукции.

Анализируя управление контрактной системой, роль государства в экономической сфере России, механизмы регулирования, параметры воздействия на него, можно выработать синергетический подход к государственной политике, оптимальные варианты максимизации экономического роста страны, увеличения эффективности функционирования рынка государственных закупок. Рассмотренные инструменты дают возможность выработать необходимую модель управления в настоящее время с учетом той степени государственного вмешательства, которая будет наиболее оптимальна.

Поэтому подобные исследования на современном этапе развития контрактной системы являются наиболее актуальными.

Критерии оценки национальных и международных институтов, управления государственными закупками

Критерии Характеристика Показатели Подотчетность расходования средств в государственном секторе Правовой режим ГЗ должен обеспечивать подотчетность на всех этапах процесса закупки, а также его сбалансированность с точки зрения предъявляемых к нему требований государственного и коммерческого характера. Четкое распределение ответственности между должностными лицами, работающими в административной, бюджетной и закупочной сферах;

Разумное экономическое обоснование и определение содержания контракта до начала процедуры торгов;

Техническое задание к торгам должно основываться на необходимых качественных характеристиках и/или требованиях к выполняемой работе и оставаться неизменными в течение всего процесса, за исключением применения в обоснованных случаях методов договорных закупок;

В случае если в ответ на техническое задание получены надлежащим образом оформленные конкурсные заявки возможность отклонить все предложения должна быть ограничена очевидными случаями с четким обоснованием причин;

В случае отмены торгов ответственность по выплате компенсаций участникам торгов несет закупающая организация. Обеспечение честности в ходе процесса закупок

Правовой режим ГЗ должен обеспечивать закупочную деятельность, прозрачность государственной политики и надлежащее соотношение «цена-качество». Действия руководства и сотрудников, работающих в области закупок, должны соответствовать заявленным целям их организации;

Существуют механизмы, ограничивающие возможности злоупотребления влиянием;

Учет возможного конфликта интересов обеспечивается на всех этапах закупочного процесса

Информация о государственных инвестициях и закупках широко доступна и в равной степени предоставляется всем заинтересованным сторонам;

Коммуникация между закупающей организацией и участниками торгов должна осуществляться с использованием наилучших имеющихся средств связи (желательно электронных) для сохранения содержания сообщений;

Ограничены возможности по пересмотру или внесению изменений в окончательный вариант тендерной заявки, тендерного предложения или уже подписанного государственного контракта. Надлежащий уровень прозрачности Для того чтобы процесс государственных закупок был приемлемым для всех заинтересованных сторон, необходимо обеспечить его открытость, прозрачность и объективность. Следует избегать любых положений, допускающих непубличность решений Закон должен способствовать широкому применению электронных закупок в качестве одного из способов предотвращения сговора между участниками торгов;

Должно быть обеспечено эффективное, официальное и надежное размещение объявлений о возможностях участия в торгах в одном информационном источнике;

Должно быть предусмотрено обязательное протоколирование хода закупочного процесса в режиме реального времени, предпочтительно с использованием электронных технологий, с обеспечением бесплатного доступа к этой информации;

Должен иметься бесплатный доступ к тендерной документации в электронной форме;

Уведомления, касающиеся контракта, в том числе уведомление о присуждении права на заключение контракта, должны публиковаться в отношении всех контрактов, заключаемых закупающей организацией. Добросовестная конкуренция Нормативная база должна способствовать честной конкуренции и не допускать дискриминации в сфере ГЗ. Конкурсные заявки и участники торгов равного статуса должны быть поставлены в равные условия. Отечественные участники не должны иметь преференций Закон должен способствовать добросовестной конкуренции;

Закон должен не допускать дискриминацию и не предусматривать преференции для отечественных участников;

Отношение к конкурсным заявкам и участникам торгов равного статуса должно быть одинаковым независимо от их гражданства, местонахождения или политической принадлежности;

Должны существовать четкие критерии допуска к участию в торгах и общее понимание оснований для отстранения от участия в них;

Должны существовать возможности провести разграничение между критериями допуска к участию в торгах, квалификационными и техническими требованиями, которым должны соответствовать участники торгов;

Закон должен предусматривать установление минимальных сроков проведения торгов для обеспечения равных условий участия в них;

В случае исключения участников торгов необходимо предусмотреть период приостановки торгов остаточным сроком действия или альтернативную процедуру для немедленного принятия защитных мер;

Контракт, заключаемый на основе конкуренции и процесса торгов, допускающего как состязательность, так и, в случае необходимости, конкурентное согласование условий, обеспечивает соответствие поставленным целям;

Выбор метода или процедуры проведения торгов должен основываться на стоимости контракта, его содержании и параметрах закупки;

До начала тендерной процедуры необходимо согласовать технические спецификации, требования и надлежащие критерии присуждения права на заключение контракта, соответствующие его предмету и стоимости;

В случае подачи заявки с явно заниженной ценой должна существовать возможность затребовать разъяснения или либо отклонить такую заявку, либо увеличить сумму гарантии исполнения в целях снижения или ограничения возможных рисков. Экономия расходов Закон должен создавать условия для осуществления ГЗ в разумные сроки. Формальные требования, необходимые для обеспечения прозрачности процесса, должны быть простыми для выполнения;

Затраты на участие в торгах должны быть низкими;

Затраты на обеспечение исполнения контракта принудительном порядке должны быть разумными;

Участникам торгов должна быть предоставлена возможность направлять запросы и подавать заявки электронной форме при обеспечении конфиденциальности;

Возможно применение процедуры объединения лотов;

В необходимых случаях затраты, связанные с осуществляемой закупкой, следует рассчитывать на весь срок службы предмета закупки; Содействие эффективности государственных контрактов Нормативная база ГЗ должна обеспечивать оптимальное соотношение цены-качества. Оценка потребностей закупающей организации должна осуществляться точно и непредвзято;

Рациональное планирование закупок является необходимым условием;

Необходимо обеспечить выполнение соответствующих бюджетных процедур;

Методики оценки конкурсных заявок должны учитывать как качество, так и стоимость осуществляемой закупки;

Условия контракта должны быть справедливыми и сбалансированными и соответствовать передовым нормам деловой практики;

Должен предусматриваться надлежащий контроль за исполнением контракта.