Основоположником идеи создания энергетического кодекса России является Быков А.Г., который на конференции «Энергетика и право» в 1995 годузаявил, что создание в России Энергетического кодекса будет способствовать эффективности правового регулирования области отношений складывающихся в сфере энергетики.
Его точку зрения в начале 2000-х годов развивали П.Г. Лахно и другие авторы , с точки зрения которых Энергетический кодекс не должен быть узковедомственным правовым актом по вопросам функционирования энергетических систем и топливных отраслей промышленности. Это должен быть межотраслевой законодательный акт, цель которого — обеспечить комплексное регулирование в сфере энергетики, то есть он должен увязать в одной системе все многообразие сложившихся здесь отношений, содержать исходные нормы, способствующие формированию и развитию единого ТЭК страны, определить тот уровень и основные параметры регулирования энергетики, которые будут обязательны для всех законов и иных нормативных правовых актов об энергетике, соподчиненных с кодексом.
По этому пути уже пошли некоторые развитые страны: в Германии, например, в 2005 г. был принят новый (ранее действовали Законы 1938 г. и 1968 г.) Закон об энергетическом хозяйстве. Его целью является «создание ориентированного на конкуренцию, устойчивого и, в соответствии с экологическими аспектами, действенного энергетического рынка» (ст. 3); в США в 2005 г. Президент Буш подписал одобренный Конгрессом новый Закон об энергетической политике (Energy Policy Act of 2005) и др. Закон, определяющий направления французской энергетической политики, принят 13 июля 2005 года. В странах Содружества Независимых Государств также имеется опыт подобного регулирования.
Говоря о развитии энергетики на десятилетия вперед, нужно учитывать, что мы стоим перед тремя очевидными неизбежностями. Во-первых, население в мире неуклонно растет. Во-вторых, население становится все более цивилизованным и все активнее использует новые технологии, соответственно нуждается в электроэнергии. Наконец, в-третьих, хотим мы того или нет, но ресурсы ископаемой энергетики, на которых построена современная цивилизация, ограниченны. Собственно, всякий прогноз на будущее исходит из этих трех факторов. Актуальные для России вызовы стоит разделить на три группы — краткосрочные, или тактические, среднесрочные и стратегические. Тактические вопросы, безусловно, связаны с более рачительным использованием имеющихся ресурсов. Есть виды сырья, которые уже добываются в России и при этом мало используются: например, попутный нефтяной газ. Более 30 млн тонн этого энергоресурса ежегодно просто сжигается, дело отечественных химиков научиться с ним работать. Или, скажем, уголь: я убежден, что за электростанциями и теплоэнергоцентралями на угле есть будущее, если мы освоим технологии, которые позволяют сжигать этот вид сырья абсолютно чисто.
Такие технологии уже внедряются в России: в Сибири существуют котельные, использующие разработки нашего института, которые способны производить энергию, имея в качестве выбросов только воду и углекислый газ. Эти котельные мало того, что абсолютно чистые (там кочегары ходят в белых халатах), так они еще и очень эффективные, сокращают потребление угля в разы. Дальше перед нами открываются среднесрочные проблемы, связанные с использованием углеводородов, заключенных в сланцах, битуминозных породах. Наконец, существуют еще и стратегические задачи. Скажем, у нас есть неистощимый источник энергии — Солнце. Солнечная энергия поступает на Землю в количествах, многократно превышающих даже перспективные запросы человечества. Мы должны развивать технологии по переводу ее в химическое топливо, а также использовать биомассу растений (замечу, добыча древесины в России по объемам сравнима с нефтедобычей, причем половину древесины сегодня мы просто выбрасываем).
От концепции «тихого развития» надо перейти к настоящему научному поиску.
Конечно, внедрять инновации в нашем секторе сложно. Легко коммерциализируются в России только те технологии, которые являются сервисным дополнением уже имеющихся решений. Новое никто не хочет финансировать: можно получить деньги и на исследовательские, и на конструкторские работы, но с внедрением точно возникнут проблемы. Эту беду нужно преодолевать, иначе никаких прорывных разработок мы не получим и ни на какие вызовы ответить не сможем. Сегодняшняя стрессовая ситуация тем не менее может быть полезна для нас, чтобы от концепции «тихого развития» перейти к настоящему научному поиску.
Структура глобального потребления разных видов топлива остается стабильной с момента освоения «мирного атома».
Структура потребления первичной энергии по видам топлива в мире в 2015 году имела такой виды (Рис. 1.).
Рис. 1. Структура потребления первичной энергии по видам топлива в мире в 2015 году
Источник: Институт энергетических исследований РАН, ноябрь 2016 года
В этом году будут обсуждаться темы развития сотрудничества в рамках Евразийского экономического союза, поддержка экспорта отечественного оборудования, реализация энергетической стратегии России на период до 2035 года и многие другие вопросы.
Организаторы форума заявляют, что в этом году мероприятие посетят свыше 2500 делегатов и экспертов из 12 стран и 54 регионов РФ. Для участия в выставочной экспозиции РМЭФ-2016 уже подали заявки около 150 экспонентов из России, Германии, Кореи, Финляндии, Эстонии, Китая, Швеции, Казахстана и Белоруссии.
В прошлом году РМЭФ посетило более 2 тыс. участников из тех же стран, заявленных и в 2018 году, было прочитано около 100 докладов и проведено 30 деловых мероприятий. Сам форум проходит в Петербурге с 2013 года. По официальным данным, в 2013 году в рамках форума было проведено более 25 мероприятий. Участие в конгрессе тогда приняли свыше 1500 участников из восьми стран и 27 регионов России. Из достижений форума в 2013 году можно особо выделить подписание значительного контракта в российской энергетике между ОАО «ОГК-2» и «Сименс Технологии газовых турбин» на техническое обслуживание ПГУ-800 Киришской ГРЭС.
В 2014 году ключевые показатели форума выросли. Так, II Российский международный энергетический форум посетили 1700 делегатов из 20 стран и 54 регионов России. Причем, если говорить о зарубежных экспертах, то тогда форум посетили специалисты из Австрии, Великобритании, Белоруссии, Германии, Дании, Индии, Китая, Испании, Латвии, Украины, Турции и многих других стран. Было проведено также 25 мероприятий, специалисты и эксперты отрасли, руководители бизнес-структур и представители профессиональных сообществ подготовили и представили 117 докладов.
В рамках форума в 2018 году будут проведены круглые столы и научно-практические конференции. В частности, при поддержке Объединения энергетиков Северо-Запада, Академии электротехнических наук, международных организаций СИГРЭ и СИРЭД будет организована конференция «Распределенная генерация. Комплексные решения технико-экономических вопросов». Там будут представлены доклады об опыте применения распределенной генерации в Крыму, о профессиональной подготовке и переподготовке кадров для эксплуатации генерирующего оборудования объектов распределенной генерации, про импортозамещение. Также будет организована IT-конференция «Smart Energy 2018. ИТ-форум энергетической отрасли России». В ней должны принять участие около 150 человек, которые обсудят актуальные проблемы IT в энергетике, включая инновационные технологии и выработку подходов к реализации IT-проектов с участием бизнеса, разработчиков и государства в условиях новой политической и экономической реальности. В частности, будут подниматься вопросы о преимуществах и новых возможностях автоматизации управления энергосбережением, о решениях Big Data для развития «умных» электросетей, о киберугрозах в энергетике. Организует это мероприятие информационно-издательская группа ComNews. ИД «Коммерсантъ» совместно с ООО «ЭФ-Интернэшнл» проведут конференцию «Уголь в современной энергетике. Прошлое или будущее», где будут рассмотрены проблемы отрасли, ее регулирование, перспективы развития углехимии, логистика и инжиниринг.
Также состоится круглый стол на тему «Перспективы реформы теплоэнергетики», на котором будут обсуждаться пути создания равных условий для всех участников теплового рынка, оптимизация нагрузки внутри системы теплоснабжения крупных городов, переход на прямые договоры с потребителями для повышения платежной дисциплины.
В рамках РМЭФ планируется несколько традиционных выставок. В частности, состоится XXIII международная специализированная выставка «Энергетика и электротехника», которая проводится в городе с 1993 года. Она займет площадь около 12 тыс. кв. м, на которой будет представлено свыше 250 экспонентов из десяти стран. В число тематических разделов выставки включены электроэнергетика, теплосбережение, автоматизированные системы управления технологическими процессами, системы и средства измерения и контроля.
Кроме того, состоится XVII международная выставка «Сварка/Welding» с тематическими направлениями, посвященными модернизации сварочных производств на промышленных предприятиях, энергосберегающим технологиям сварочных и термических производств, автоматизации и роботизации технологических процессов, содействию в локализации производств высокотехнологичного сварочного оборудования и материалов на территории России, а также подготовке квалифицированных специалистов и рабочих-сварщиков.
В рамках форума будет организовано традиционное конгрессно-выставочное мероприятие «Защита от коррозии», которое проводится в Петербурге уже более 35 лет — с 1981 года. Темы выставки: изоляционные и защитные покрытия, гальванические покрытия, электрохимическая защита, техническое регулирование, стандартизация, а также подготовка и сертификация специалистов. В 2015 году в работе выставки приняли участие более 250 компаний, 50 экспонентов, количество посетителей составило 3 тыс. человек. В рамках мероприятии будут рассматриваться вопросы противокоррозионной защиты технологического оборудования, трубопроводов и металлоконструкций ТЭК, приборы и методы испытаний, контроля качества материалов и состояния покрытий.
Как представляется, некоторые представители законодательной и исполнительной власти считают, что создание Энергетического кодекса – это реанимация или восстановление отраслевого законодательства, которое лоббирует Министерство топлива и энергетики.
Конечно, нет более глубокого заблуждения, чем это. Но, существует необходимость убедить представителей законодательной и исполнительной власти в их глубоко ошибочном заблуждении относительно вопроса о необходимости создания Энергетического кодекса, того, что представляет собой система энергетического законодательства.
Опыт развития стран Запада, Америки, Японии, других стран, в том числе – Украины, свидетельствует о том, что оформление Энергетического кодекса, понимаемого не в том примитивном представлении, как это сложилось в нашей законодательной системе, конечно же, будет способствовать повышению эффективности законодательного регулирования в области энергетики.
Итак, первое положение, которое, как кажется, необходимо включить в рекомендации для разработки Энергетического кодекса РФ, состоит в том, что нам надо четко зафиксировать, что формирование федеральных законов, в частности Энергетического кодекса, не имеет ничего общего с формированием отраслевого законодательства. И опасения нашей законодательной и исполнительной власти о том, что так формируется отраслевая система, глубоко ошибочны.
Второе — проблема заключается в том, что нужно определить, что следует понимать под Энергетическим кодексом.
К сожалению, в отечественной практике в научно-теоретической и практической деятельности сложилось представление о том, что под кодексом надо понимать только кодифицированный акт законодательства. Однако, опыт зарубежных стран дает новый подход к иному пониманию кодекса, в том числе и энергетического.
Ведь в зарубежных странах уже сформированы понятия дорожного кодекса, строительного кодекса и целого ряда других кодексов, то есть понимание кодекса не как единого кодифицированного акта, а как системы, как свода консолидированных законов, в данном случае применительно к уровню нашего федерального законодательства. Эти законы на основе сводного законодательства и будут определять энергетическую политику нашего государства.
Таким образом, еще одной рекомендацией работы должно быть то, чтобы законодатели развили теорию Энергетического кодекса как совершенно отличную от воспринятой догматической теорией в России.
Наконец, необходимо подчеркнуть, что новое понимание Энергетического кодекса основывается на новом представлении о системе законодательства, которая должна складываться из двух равнозначных, или, может быть, даже альтернативных систем, то есть системы кодекса как единого кодифицированного акта и системы кодекса как свода или консолидируемого акта нескольких федеральных законов, связанных общим «костяком», общей «законодательной нитью» в систему.
Как кажется, непонимание этого вопроса приводит нашу законодательную и исполнительную власть, в том числе правительственную и президентскую, в лице государственных структур к тому, что в определенной мере, как представляется, ведет к недооценке тех проектов законов, которые представляют министерства, научные учреждения.
Между тем есть еще и третья сторона. Это проблема формирования особого рода законодательных актов, федеральных законов специфического уровня, которые пока не предусмотрены нашей Конституцией, но объективная потребность в которых нарастает.
Дело в том, что в принципе в соответствии со сложившейся системой нормативного регулирования на федеральном уровне и в соответствии с Конституцией мы выделяем две группы законов — конституционные и обычные федеральные законы.
Как кажется, особый, переходный уровень развития нашей экономики в отношении рынка, наличие некоторых форм государственного регулирования экономики, формирование особого сектора предпринимательства в государственном секторе, чего практически нет в других странах, то есть всего того специфического, что следует применить в России, — все это настоятельно требует создания особого уровня законов, приоритетных законов на федеральном уровне.
Некоторый опыт формирования таких законов уже есть. Это Закон об основах жилищной политики и некоторые другие. Таким вот и должен быть федеральный закон об основах энергетической политики. Это один из важнейших законов среди тех федеральных законов, которые должны быть первыми среди равных.
Итак, в числе предложений по итогам данного исследования, можно рекомендовать создание особого, специфического уровня федеральных законов на основе имеющегося опыта, федеральных законов такого уровня, которые, будучи равными среди других федеральных законов, в то же самое время носили бы определяющий характер для всех других.
Среди таких законов в первую очередь надо назвать Закон об основах федеральной энергетической политики. Именно этот закон определяет тот уровень энергетического регулирования, который был бы внутренне обязателен для всех остальных федеральных законов равного ранга, но соподчиненного с этим законом.
Имеется в виду и законодательство о недрах, и об экологии, о природопользовании, и о предметных проектах отраслевых актов, то есть о нефти и газе, об электроэнергетике, об угле и о других актах, которые были представлены Министерством топлива и энергетики.
Принятое правительством Постановление о селективной структурной политике выделяет топливно-энергетический комплекс среди приоритетных отраслей народного хозяйства. Если мы выделим топливно-энергетический комплекс России именно в этом плане, то и законодательное обеспечение деятельности топливно-энергетического комплекса, конечно же, должно быть на совершенно другом уровне.
Итак, выделяются три проблемы.
Первая — это новое понимание структуры нашего законодательства, совершенно четкое отрицание отраслевого характера тех документов, которые представлены наукой и руководителями топливно-энергетического комплекса.
Второе — это изменение подхода к пониманию содержания и смысла Энергетического кодекса.
И третье — это формирование группы законов, являющихся приоритетными в государственной политике.
Соответственно этому можно было бы предположить и научные учреждения, в первую очередь Министерство топливной энергетики, которые предлагают соответствующую структуру Энергетического кодекса.
Она состоит из трех групп законов. Первый закон — это Закон об основах федеральной энергетической политики. Это основополагающий, базисный, рамочный закон.
Ко второй группе надо отнести основы функционального характера, формирующие и организующие рынок энергетических ресурсов. Сюда относится и Закон об энергоресурсосбережении, и еще, как представляется, один очень важный законодательный акт, имеющий особое значение в наших условиях перехода к рынку, к рыночной экономике и который крайне необходим в области энергетических ресурсов. Это закон или положение о государственных поставках, может быть, просто о поставках и снабжении энергетическими ресурсами.
Без этого мы пока просто не можем обойтись, тем более без жесткого государственного заказа в области электроэнергетики и других энергетических ресурсов.
Наконец, третья группа законов — это законы, касающиеся предметных сфер деятельности в области энергетики. Это Закон о нефти и газе, Закон об электроэнергетике и иные законы по предметному уровню энергетических ресурсов.
Вопрос о том, как соотнести предмет регулирования каждого из законов, — это вопрос, требующий дополнительного обсуждения. И несмотря на то, что, как кажется, вопрос еще недостаточно четко проработан, хотелось бы рекомендовать такую тройственную структуру Энергетического кодекса России.
Энергетический кодекс России, сформированный примерно на таком уровне, мог бы быть рассмотрен в качестве федерального уровня энергетического законодательства.
Также существует необходимость формирования Энергетического кодекса каждого субъекта Федерации. Более того, вся проблема заключается в том, почему нас не поддержали регионы. Она заключается в том, что мы, видимо, сконцентрировали основное внимание на федеральном уровне, общем уровне энергетического законодательства, а может быть, в силу ряда других причин.
Данная идея основана на аналогии с общей системой торгового права Соединенных Штатов Америки, когда существуют федеральное торговое законодательство в виде федерального торгового права и торговое законодательство штатов.
При этом существует единообразный Торговый кодекс США как модельный закон для формирования торгового законодательства штатов.
Конечно, это сложный, дискуссионный вопрос. Но можно предложить следующую структуру законодательства с точки зрения подхода к Кодексу.
Прежде всего, создать федеральный кодекс – российский Энергетический кодекс. Но одновременно иметь и кодексы субъектов Федерации. При этом федеральный российский кодекс является единым, модельным, он предлагается именно как рекомендательный модельный Энергетический кодекс для субъектов Федерации и должен быть именно на федеральном уровне.
Это позволит решать две задачи.
Первая задача – это возможность частично сбросить ряд вопросов законодательного регулирования на уровень субъектов Федерации. Тем более что некоторые вопросы развития энергетического законодательства относятся сугубо к компетенции именно субъектов Федерации. Так, например, считается, что вопросы законодательного регулирования теплоэнергетики должны решаться исключительно субъектами Федерации, а не на федеральном уровне.
Далее формирование федерального Энергетического кодекса, как и энергетических кодексов субъектов Федерации на базе модельного российского Энергетического кодекса, даст возможность сформировать и федеральное коллизионное законодательство в области электроэнергетики.
Общие вопросы коллизионного права уже решаются между субъектами Федерации, уже решаются Конституцией. В недалеком будущем законодатели должны будут серьезнейшим образом решать вопросы коллизионного права между субъектами Федерации именно в части энергетики.
Также, с учетом опыта России и особенно московского региона нам необходимо подумать об этом. А здесь, в Москве, есть интереснейший опыт нормативного регулирования в вопросах потребления энергии и энергоресурсов на уровне Москвы, московской мэрии, правительства Москвы и мэра Лужкова.
Как представляется, законодатели могли бы внести в Энергетический кодекас соответствующие положения не только по вопросу формирования стандартов и нормативов энергопотребления для промышленности, строительства и так далее, но и о введении социальных нормативов энергопотребления для граждан. Это обязательно, это крайне необходимо.
Дело в том, что одним из основных потребителей энергии является рядовой гражданин. Поэтому разработка социальных нормативов энергопотребления, в Москве в этом отношении делается очень многое, дала бы тройной эффект и тройной законодательный результат.
Первое, как кажется, — законодатели могли бы найти те минимальные лимиты энергопотребления, на решение которых могла бы быть сосредоточена и производственная база энерго-снабжающих предприятий. То есть не потребители бы зависели от возможности создания производственной базы энергетики, а, напротив, потребности граждан определяли бы планирование, прогнозирование и развитие энергетической базы, особенно на местном, на муниципальном уровне.
Второе – законодатели могли бы определить максимальные границы, максимальный уровень потребления энергии, не минимальный, а именно максимальный, исходя из которого и определялся бы уровень оплаты по социально взвешенным, а может быть, средневзвешенным нормам. Наконец, третье – перерасход энергии гражданами, именно в индивидуальном, или, так сказать, в личном энергопотребляющем секторе по социальным нормативам, мог бы дать новый источник формирования тех фондов энергосбережения, который не хватает промышленности. Была бы возможна кратная оплата электроэнергии сверх средневзвешенной, оптимально рассчитанной нормы энергопотребления.
