Региональное правотворчество. Помимо федерального уровня законы принимаются на уровне субъектов РФ их законодательными органами (ст. 76 Конституции РФ). Порядок принятия таких законов определяется законами субъектов РФ. Законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ).
Законодательные полномочия субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ) в настоящее время определены аналогично тому, какие имелись у союзных республик в бывшем СССР (ст. 74, 76 Конституции СССР 1977 г., гл. 13 Конституции РСФСР 1978 г.). Что касается Российской империи, то тогда, как известно, элементы федеративности распространялись лишь на Финляндию и Польшу, где принимались свои законы, а на остальной территории страны действовали общеимперские законодательные акты.
Особенностью современной России в данном контексте является то обстоятельство, что впервые субъекты Российского государства получили право издавать свои законы (в РСФСР таким правом обладали только автономные республики, а края, области, автономные округа и автономные области в лице соответствующих Советов народных депутатов принимали постановления, которые считались решениями местных органов государственной власти). Причем законы субъектов РФ не могут быть отменены Федеральным Собранием РФ — это вправе сделать только судебные органы.
Законодательные органы субъектов РФ ведут довольно активную законотворческую деятельность. Они принимают конституции (в республиках) и уставы (в иных субъектах), законы по различны сферам общественных отношений, включая вопросы формирования органов государственной (законодательной и исполнительной) власти, деятельность органов местного самоуправления, управления государственной и муниципальной собственностью на территории субъекта и др.
В большинстве субъектов РФ за последние годы изданы нормативные правовые акты, определяющие их конституционно-правовой статус.
Так, Законодательным Собранием Краснодарского края приняты законы:
— Устав Краснодарского края;
— о выборах главы администрации Краснодарского края;
— о Законодательном Собрании Краснодарского края;
— о статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края;
— о выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края;
— о местном референдуме;
— о местном самоуправлении в Краснодарском крае;
— о статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Краснодарском крае;
— о порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в Краснодарском крае;
— о порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае;
— о правотворчестве и нормативных правовых актах в Краснодарском крае;
— о территориальном общественном самоуправлении Краснодарского края;
— об управлении государственной собственностью в Краснодарском крае;
— о символах Краснодарского края и др.
Следует отметить, что региональный законодатель иногда опережает федерального в правотворческом процессе. Бурное развитие регионального законотворчества имеет свои положительные и отрицательные стороны. Положительная сторона заключается в том, что происходит «диверсификация» власти, уровень принятия решений приближается к людям, которые реально решают эти проблемы. Все это правильно и хорошо. Плохо другое — то, что при этом разрушается единство правовой системы, в ней появляется масса противоречащих друг другу положений. Один лишь пример: Конституция РФ исходит из того, что «земля и природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Республиканские конституции трактуют эту проблему иначе: «земля и природные ресурсы являются собственностью народов, проживающих на соответствующей территории». Ясно, что все это далеко не безобидные вещи, в них потенциально заложены зерна большого кризиса1.
Вопросы соотношения федерального и регионального законодательства чрезвычайно сложны и требуют взвешенного и конструктивного обсуждения. Так, затрагивая этот круг проблем, Н.Г. Шурухнов и И.И. Бушуев указывают на то, что Конституция России не определяет, какими должны быть законы в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Более того, не предусмотрен и особый порядок рассмотрения и принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, который позволял бы в обязательном порядке учитывать мнение отдельных субъектов РФ по законопроекту. Из-за этого сегодня ничто не мешает федеральному законодателю осуществлять «исчерпывающее» регулирование по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов2. Кроме того, это приводит к тому, что на практике встречаются случаи, когда законодательные акты регионов, регулирующие определенные правоотношения и применяемые в течение длительного времени, перестают реализовываться, поскольку противоречат вновь принимаемому федеральному закону, который иначе регламентирует те же отношения, что мешает нормальному функционированию законодательных органов, приводит к путанице, порождает правовой нигилизм3. Указанные авторы предлагают, в частности, шире применять практику издания Основ законодательства на федеральном уровне, на основе которых в регионах должны разрабатываться свои законы. Кроме того, по их мнению, по законодательным актам, затрагивающим полномочия субъектов РФ, последние должны в обязательном порядке давать заключения на соответствующие законопроекты, что позволит в максимальной степени учесть их интересы. На данные вопросы обращается внимание и других авторов.
Правотворчество органов местного самоуправления. Муниципальное право (т.е. право, регулирующее местное самоуправление) подразделяется на два уровня.
Первый уровень — нормы законов и иных нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления.
Второй уровень — нормы саморегуляции, издаваемые органами местного самоуправления. Процесс создания этих норм и составляет суть правотворчества местного самоуправления. К числу муниципальных норм относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги местных референдумов и др. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.
