В сфере использования минерально-сырьевой ресурсов необходимо дать дефиницию такому понятию как «минерально-сырьевая база». Но при этом хотелось бы начать с того,что невозможно понять его сущность без обращения к таким терминам как «недра»,«минеральные ресурсы», «минеральное сырье», «полезное ископаемое», поскольку именно они лежат в его основе и наиболее часто употребляются как в законодательстве так и в подзаконных актах Президента Российской Федерации,Правительства Российской Федерации, Министерства природы и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию и иных органов государственной власти.
Понятие «недра» в естественно-научном представлении есть часть земной геосферы, включающей в себя три компонента: земную кору, мантию и ядро земли, — каждый из которых в соответствии со знаниями геологии и других естественных наук имеют собственное внутреннее строение. В соответствии с нынешними представлениями, именно процессы в мантии земли (ее верхней части) и в земной коре рождают формирование тех или иных видов минеральных ресурсов. Последние, в связи с достижениями науки и техники сегодня находятся лишь в Земной коре, поскольку именно она «доступна для геологического изучения и освоения».
Впервые юридически в Российской истории термин «недра» «ископаемое» упоминаются в Уставе Горном Российской Империи 1832 года, но дефиниций в данном акте не приводилось. Первое же определение было дано понятию «полезное ископаемое» в1927 году в Горном положении Союза ССР, где говорилось, что «полезные ископаемое – составные части недр (твердые, жидкие, газообразные, которые могут добываться с промышленной целью путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность».
Законодательством Российской Федерации в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» установлена дефиниция понятия «недра». Под «недрами» принято понимать «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». В связи с расширением знаний о Земле и природных ресурсах, по смыслу закона, будет расширяться и углубляться понятие «недр». Для осуществления деятельности по добыче полезных ископаемых и иных видов пользования недрами с помощью такого раздела горной науки как горная геометрия (иными словами геометризация недр) выделяются из всего государственного фонда недр отдельные геометризованные блоки, передаваемые в пользование в соответствии с нормами установленными в законе.
В законодательстве Соединенных Штатов Америки прослеживается иной подход кпониманию термина «недра». Как отмечает доктор юридических наук Вылегжанин А.Н.здесь «недра, во-первых, неразрывно связаны с земельным участком, сливаются с ним в единый объект правового регулирования, что рождает свои особенности врежиме пользования недрами», а во-вторых, под недрами понимается «конусообразнаячасть Земного шара, образованная поверхностью участка и радиусами, от неепроведенными к центру Земли», при этом определение данное в законе США,расходится с определением в Законе Российской Федерации «О недрах», где недраограничиваются земной корой, не проникая глубже нее в мантию и ядро Земли.
Следующие понятия, к которым хотелось бы обратиться это понятие «минеральные ресурсы» и связанное с ним понятие «минеральное сырье» и «полезные ископаемые». Так, к примеру, в «Словаре-справочнике российского недропользователя» авторов Тихомировой С.Р., Ананченко А.Д. под минеральными ресурсами понимается «совокупность минеральных образований для использования в народном хозяйстве», а под минеральным сырьем понимается «порода, жидкость или иная смесь, фактически добыта из недр (отходов, потерь).
Полезным ископаемым в данном словаре-справочнике признается «продукция горнодобывающей промышленности, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости, или иной смеси), первая по своему качеству соответствующая государственному стандарту Российской Федерации, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого- стандарту организации (предприятия). Не может быть признана полезным ископаемым продукция, полученная при дальнейшей переработке (обогащении, технологическом переделе полезного ископаемого, являющаяся продукцией обрабатывающей промышленности)».
В современном законодательстве Российской Федерации термин минеральное сырье, минеральные ресурсы четко не раскрыты, хотя широко используются в подзаконных актах федеральных органов исполнительной власти (Постановлениях Правительства Российской Федерации, актах Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, актах Федерального агенства по недропользованию и иных). Закон «О недрах» оперирует лишь словосочетанием «минеральное сырье» и в статье 23.3 говорит о том, что последнее «получается ими (недропользователями) из недр».
В законе насегодняшний день раскрыто исключительно определение полезного ископаемого.Вторая часть Налогового кодекса Российской Федерации в статье ЗЗ7 главы 26гласит, что полезные ископаемые именуются добытым полезным ископаемым для целейналогообложения. «При этом полезным ископаемым признается продукциягорнодобывающей промышленности и разработки карьеров, содержащаяся в фактическидобытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе,жидкости и иной смеси), первая по своему качеству соответствующая национальному стандарту, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствияуказанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого — стандартуорганизации». Пункт 3 вышеуказанной статьи включает в понятие полезногоископаемого также «продукцию, являющающуюся результатом разработкиместорождения, получаемую из минерального сырья с применением перерабатывающихтехнологий, являющихся специальными видами добычных работ (в частности,подземная газификация и выщелачивание, дражная и гидравлическая разработкароссыпных месторождений, скважинная гидродобыча), а также перерабатывающихтехнологий, отнесенных в соответствии с лицензией на пользование недрами кспециальным видам добычных работ (в частности добыча полезных ископаемых изпород вскрыши или хвостов обогащения, сбор нефти с нефтеразливов при помощиспециальных установок). Далее в статье дается расшифровка видов добытогополезного ископаемого, законом устанавливается 16 разновидностей (пункт 2статьи ЗЗ7).
В международном праве понятия «минеральные ресурсы» и «полезные ископаемые» четко разделяются. Цитируя работу Вылегжанина А.Н. в соавторстве с Шиловой Н.Л. «первые определены как ресурсы in situ («на месте» — лат.), т.е. ресурсы в месте их залегания — в недрах, на морском дне, «Полезные ископаемые» … минеральные ресурсы, которые уже извлечены («when recovered» — англ.) из места залегания». Такой подход зафиксирован в Договоре к энергетической хартии, подписанный в 1994 году и вступивший в силу с апреля 1998 года. Формулировки Закона Российской Федерации «О недрах» находятся в противоречии, как отмечают авторы учебного пособия, поскольку относят полезные ископаемые к ресурсам «in situ», статья первая Закона включает следующую формулировку «содержащиеся в недрах полезные ископаемые».
Возращаясь к характеристике понятия «полезные ископаемые», хотелось бы отметить, что Закон Российской Федерации «о недрах» подразделяет полезные ископаемые на общераспространенные и необщераспространенные. Такое деление устанавливает особый правовой режим добычи и использования полезных ископаемых. Согласно пп. 6 ст. 3 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» перечни полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, устанавливаются на региональном уровне. Во многих регионах такие перечни утверждены Министерством природных ресурсов РФ, Госгортехнадзором и местной администрацией, следовательно, для уточнения этого вопроса необходимо обращаться к соответствующему региональному законодательству. Примерный перечень полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, установлен во «временных методических рекомендациях по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с формированием, согласованием и утверждением региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным», утв. Распоряжением Государственной геологической службы Министерства природных ресурсов РФ от 07.02.2003 N 47-р. К примеру, к таковым относятся:
— галька, гравий, валуны;
— гипс (кроме используемого для цементной промышленности и в медицинских целях);
— глины (кроме бентонитовых, палыгорскитовых, огнеупорных, кислотоупорных, используемых для фарфоро-фаянсовой, металлургической, лакокрасочной и цементной промышленности, каолина);
— известковый туф, гажа;
— известняки (кроме используемых в цементной, металлургической, химической, стекольной, целлюлозно-бумажной и сахарной промышленности, для производства глинозема, минеральной подкормки животных и птицы);
— кварцит (кроме динасового, флюсового, железистого, абразивного и используемого для производства карбида кремния, кристаллического кремния и ферросплавов);
— мел (кроме используемого в цементной, химической, стекольной, резиновой, целлюлозно-бумажной промышленности, для получения глинозема из нефелина, минеральной подкормки животных и птицы);
— пески (кроме формовочного, стекольного, абразивного, для фарфоро-фаянсовой, огнеупорной и цементной промышленности, содержащего рудные минералы в промышленных концентрациях);
— песчаники (кроме динасовых, флюсовых, для стекольной промышленности, для производства карбида кремния, кристаллического кремния и ферросплавов);
— песчано-гравийные, гравийно-песчаные, валунно-гравийно-песчаные, валунно-глыбовые породы;
— и иные.
К необщераспространенным ископаемым относятся все иные ископаемые, не отнесенные к числу общераспространенных полезных ископаемых.
Отнесение полезных ископаемых к числу общераспространенных и необщераспространенных имеет важное значение, поскольку правовой режим каждого вида полезных ископаемых специфичен. Есть несколько отличий, к примеру, регулирование порядка использования общераспространенных полезных ископаемых регулируется законодательством субъектов РФ, а порядок использования необщераспространенных полезных ископаемых – федеральным законодательством. Также отличием является то, что общераспространенные полезные ископаемые возможно использовать без получения горного отвода для хозяйственных нужд землепользователям в пределах выделенных земельных участков, использование же необщераспространенных полезных ископаемых без получения горного отвода не возможно в соответствии с действующим законодательством.
Раскрыв понятия «недра», «минеральные ресурсы», «минеральное сырье», «полезные ископаемые» хотелось бы перейти к основному исследуемому понятию минерально-сырьевая база. Можно привести несколько определений, используемых в литературе. Так под ней понимаются «ресурсы минерального сырья в недрах земли, выявленные в результате геологоразведочных работ; основой минерально-сырьевой базы являются выявленные месторождения полезных ископаемых». Более кратко можно дать следующее определение: «совокупность разведанных и предварительно оцененных полезных ископаемых». Другими словами минерально-сырьевая база — это своего рода количественная оценка полезных ископаемых, которые на сегодняшний день разведаны и могут быть добыты из природных минеральных ресурсов недр в соответствии с теми представлениями и знаниями, которые имеются у человека в данный момент времени.
В законодательстве понятие «минерально-сырьевая база» встречается без раскрытия соответствующего определения. Так данное понятие фигурирует в Законе № 2395-1 «О недрах» в статьях 1-5, 15, 23 и иных. Часто понятие упоминается в подзаконных актах, таких как Постановление Правительства РФ от 11.02.2013 N 109 (ред. от 07.03.2014) «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 11.02.2013 N 109 (ред. от 07.03.2014) «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»; Распоряжение Правительства РФ от 26.03.2013 N 436-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов»; Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 год»; Распоряжение Правительства РФ от 29.08.2013 N 1535-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»; Распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 1039-р «О стратегии развития геологической отрасли РФ до 2030 г» и иных нормативных правовых актах.
В Законе Российской Федерации № 2395-1 «О недрах» устанавливается, что федеральные органы власти в сфере регулирования отношений недропользования разрабатывают и реализуют государственную политику недропользования и разрабатывают федеральные программы темпов воспроизводства, расширения и улучшения минерально-сырьевой базы, а органы субъектов Российской Федерации реализуют эти программы развития, а также разрабатывают и реализуют территориальные программы развития и использования минерально-сырьевой базы. В полномочия же органы местного самоуправления включается развитие минерально-сырьевой базы местной промышленности.
Среди задач государственной системы лицензирования в сфере недропользования первой названа задача «практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности, минерально-сырьевой базы, защиты интересов национальной безопасности Российской Федерации», а среди общих задач государственного регулирования отношений недропользования основной признана задача «обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр…в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации».
Выдвижение задач развития и стимулирования воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов на первый план связано с тем, что такие ресурсы являются «основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» и с тем, что они существенным образом влияют на развитие страны.
Геологическая стратегия называет минерально-сырьевую базу «естественным конкурентным преимуществом народного хозяйства и промышленного сектора России, донором российской экономики, обеспечивающим ее развитие и переход на новый технологический уровень», а всю геологическую отрасль – отраслью, обеспечивающей «минерально-сырьевую, энергетическую и экономическую безопасность России, ее геополитических интересов…». В стратегии повторяются идеи и основные принципы Закона Российской Федерации «О недрах» — о рациональности использования ресурсов недр, необходимости улучшения темпов роста воспроизводства минерально-сырьевой базы, совершенствования нормативно-правового регулирования в области государственной системы лицензирования недр.
В Энергетической стратегии России на период до 2030 года в части 2 «Главные стратегические ориентиры», энергетическая безопасность выделяется как важнейший элемент безопасности страны, который может быть обеспечен только с помощью, в первую очередь, «ресурсной достаточности» и несколько далее по тексту провозглашается основная «стратегическая цель государственной энергетической политики в области недропользования — обеспечение устойчивого, эффективного и экологически безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы для удовлетворения потребностей экономики страны».
Такими словами, подтверждается значимость всех минерально-сырьевых ресурсов Российской федерации в целом формирующие ее минерально-сырьевую базу, их стратегический характер для политической и экономической сфер жизни России сегодня, поскольку без них не возможен рост Российской экономики.
В конце данного параграфа следует сделать вывод о том, что минерально-сырьевая база — это своего рода количественная оценка полезных ископаемых, которые на сегодняшний день разведаны и могут быть добыты из природных минеральных ресурсов недр в соответствии с теми представлениями и знаниями, которые имеются у человека в данный момент времени. И, таким образом, минерально-сырьевая база страны растет в связи с увеличением степени разведанности территорий, глубин недр и расширения знаний о нашей планете.
Следующий вывод заключается в том, что минерально-сырьевая база – стратегический ресурс России, от его воспроизводства, темпам улучшения использования зависит развитие всей экономики России, потому что именно минерально-сырьевые ресурсы являются ее «донором» и именно «на основе имеющихся минерально-сырьевых ресурсов» возможен «экономического роста России в ближайшее время». Воспроизводство минерально-сырьевой базы — одна из базовых задач законодательства Российской Федерации, проблематика увеличения ее воспроизводства затрагивается как в законодательстве Российской Федерации так и в основных подзаконных актах.
