Особый интерес к вопросам, связанным с модернизацией сельского хозяйства империи, возникает в конце XIX – начале ХХ вв. Связано это было с тем фактом, что Россия, несмотря на достаточно высокие темпы промышленной индустриализации, всё ещё оставалась аграрной страной. Более 70% всех жителей были заняты в различных сельскохозяйственных работах, а крестьянство составляло 77% всего населения (1897 г.).

Первая серьёзная попытка по решению аграрного вопроса была предпринята российским императором Александром II в 1861 г. Предоставление личной свободы крестьянам явилось, безусловно, важнейшим шагом на пути к преобразованию сельского хозяйства. Однако из-за сильного давления со стороны дворянского общества сохранялись серьезные имущественные ограничения, связанные с обработкой крестьянами помещичьих земель на условиях сельскохозяйственной аренды или за денежное вознаграждение. В итоге развитие деревни сдерживалось вследствие нехватки земли, наличия обременительной фискальной системы и в результате функционирования сложных бюрократических структур.

В начале 1880-х годов предпринимается очередная попытка решения аграрного вопроса. Ввиду тревожных настроений в обществе либеральная часть правительства – министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов, министр финансов А.А. Абаза и его товарищ Н.Х. Бунге начала обсуждение вопроса о снижении выкупных платежей. Государственным советом в апреле 1881 г. был подготовлен законопроект об организации переселенческого движения крестьян на свободные казённые земли. Кроме того, крестьянам предоставлялась возможность брать кредит на приобретение земли для работы и облегчения выхода из общины. Однако внезапное убийство Александра II и приход к власти консерваторов во главе с императором Александром III заставили либеральных деятелей свернуть реформу и подать в отставку.

Политика нового правительства была ориентирована на поддержание дворянского землевладения, позиции которого после реформ Александра II были существенно подорваны. В 1885 г. для поддержки дворянского сословия был создан Государственный дворянский земельный банк, а в 1889 году законодательно было ограничено переселение крестьян. Вышеназванные меры отрицательно сказывались на состоянии сельского хозяйства, и, более того, не слишком помогли и дворянам: им также приходилось сокращать своё хозяйство и сдавать земли в аренду.

Очередную попытку решения сельскохозяйственной проблемы предпринял известный государственный деятель С.Ю. Витте, назначенный в 1892 г. министром финансов. Довольно быстро он признал необходимость реформирования системы и перехода крестьян к индивидуальной земельной собственности. С.Ю. Витте считал, что государство не должно осуществлять прямое вмешательство в сельское хозяйство, а решение аграрного вопроса министр финансов видел в создании доступного кредита, реформировании железнодорожной системы, и, самое главное, в развитии фабрично-заводской промышленности, что давало возможность расширить внутренний рынок страны.

В 1894 г. под давлением Министерства финансов было упрощено перемещение крестьян на свободные земли, что нашло свое выражение в изменении паспортного законодательства, предоставившего крестьянам право свободно передвигаться в поисках заработка.

В 1898 г. С. Ю. Витте предоставил записку императору Николаю II, где министр финансов настаивал на том, чтобы «завершить освобождение крестьян» и превратить крестьянина в «персону». Программа аграрных мероприятий С.Ю. Витте основывалась на уравнивании крестьян в правах с другими сословиями, получении крестьянами права свободного выхода из общины с предоставлением земельного участка, а также снятии ограничений на свободу передвижения сельского населения. Однако предложение министра финансов встретило резкую критику со стороны обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева, нового председателя Комитета министров И.Н. Дурново и товарища министра внутренних В.К. Плеве. В результате предложения С.Ю. Витте так и не были претворены в жизнь. Однако впоследствии значительная часть программы аграрных мероприятий С.Ю. Витте была реализована и составила основу аграрных реформ П.А. Столыпина.

Внутриведомственные разногласия особенно ярко проявились при дискуссии в Комитете министров по вопросу о причинах падения уровня платежеспособности крестьян в центральных губерниях. Главным оппонентом С.Ю. Витте в дискуссии выступал В.К. Плеве, сторонник более консервативных методов. По его мнению, Российская империя должна идти по собственному, самобытному пути и главной опорой царской России В.К. Плеве видел дворянство, считая, что дальнейшая государственная политика должна ориентироваться на укрепление пошатнувшихся позиций данного сословия. Решение проблемы товарищ министра внутренних дел видел в реорганизации крестьянского банка, который должен был воспрепятствовать созданию крупных крестьянских хозяйств более 150 десятин.

Данная дискуссия в правящих кругах по поводу аграрной политики приняла серьёзный оборот: в 1902 г. создаются 2 органа, занимавшихся этим вопросом. Первый из них, Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности, возглавил С.Ю. Витте, а Редакционную комиссию по пересмотру законодательства о крестьянах МВД курировал возглавивший на тот момент ведомство В.К. Плеве. В состав первого органа вошли представители умеренно-либеральных взглядов, в состав второго – приверженцы консервативной политики в отношении крестьянства.

Плоды деятельности обеих комиссий так и остались на бумаге. Тем не менее, те принципы неприкосновенности общины и обособленности крестьянства как сословия, которые составляли основу проекта Редакционной комиссии, являлись основополагающими в правительственной политике вплоть до Первой русской революции.

В начале 1903-1904 гг. под влиянием общественных настроений снизу правительство вынуждено было пойти на частичные уступки в отношении крестьянства. Такими уступками стали: отмена круговой поруки, облегчение выхода из общины для зажиточного крестьянства, отмена крестьянского телесного наказания, относительное смягчение переселенческой политики, внесение некоторых изменений в деятельность Крестьянского банка. Позиции С.Ю. Витте во власти упрочились после убийства эсерами В.К. Плеве и роста недовольства и оппозиционных настроений, вызванных поражением России в Русско-японской войне. Кроме того, Указом 12 декабря 1904 г. намечалось превращение крестьян в «полноправных сельских обывателей».

Таким образом, накануне 1905 г. начали складываться перспективы аграрной политики, ориентированной на учет интересов зажиточного крестьянства. Однако единая политика у правительства по аграрному вопросу отсутствовала. Существовали разные направления, противоречащие друг другу: с одной стороны, были приняты консервативные меры, направленные на поддержку дворянского сословия, и меры, направленные на сохранение общины. С другой стороны, всё это сочеталось с некоторыми уступками крестьянству. В итоге основные аграрные вопросы, стоявшие перед правительством, так и не были решены. По мнению И.В. Берсневой: «Слабая эффективность аграрной политики самодержавия была обусловлена, с одной стороны, узко бюрократическим решением проблем: отсутствием обратной связи с земствами и общественностью (через широкое обсуждение экономических вопросов с учеными-аграрниками, сельскохозяйственными обществами и пр.). С другой – особенностями социальной системы, сословной структурой общества, в которой доминировали интересы дворянства».

Следующим этапом обострения аграрного вопроса можно считать русскую революцию 1905-1907 гг. Вследствие многочисленных крестьянских восстаний императору Николаю II приходится идти на уступки, и уже 3 ноября 1905 г. выходит манифест, в котором сообщается о принятии решения об уменьшении выкупных платежей с 1 января 1906 г. наполовину, а с 1 января 1907 г. об их отмене.

Одним из результатов революции 1905-1907 гг. стало создание представительного учреждения с законодательными полномочиями – Государственной Думы. Важнейшей задачей, попадающей в её юрисдикцию, становится решение аграрного вопроса. Инициаторами его решения в I созыве Государственной Думы становятся две фракции – кадетская и крестьянская (трудовики). Однако программа, предлагающая ввести всеобщее избирательное право, свободу слова, совести, собраний, решить аграрный и рабочий вопрос, ликвидировать Государственный совет и т.д., подверглась резкой критике со стороны правительства, и 8 июля 1806 г. I Государственная Дума была распушена.

Начавшая свою работу 20 февраля 1907 г. II Государственная дума оказалась ещё более «левой», чем предыдущая. В результате январского голосования народ отдал предпочтение представителям социалистических партий, впервые принявших участие в выборах. С другой стороны, кадеты объединились с октябристами для сохранения статус-кво любой ценой. В мае 1906 г. каждая из фракций внесла свои аграрные проекты на рассмотрение, и они исходили из того, что крестьяне должны быть наделены участками земли за счет создания государственного земельного фонда. Земельный фонд, в свою очередь, должен формироваться из казённых и удельных земель, а также за счёт земель купных помещиков. Далее представленные проекты имеют различия. Т.н. «проект 42-х», выдвинутый делегатами из партии кадетов, предлагал скупить помещичьи земли через Крестьянский банк или же отобрать их в принудительном порядке. В особенности это касалось тех земель, которые сдавались в аренду. Однако самим помещиками предполагалось выплачивать “справедливое вознаграждение” с последующим наделением безземельных и малоземельных крестьян землей за выкуп.

Второй проект, называемый «Проект 104-х», предлагала фракция трудовиков. Он предусматривал принудительное отчуждение помещичьих земель, превышающих трудовую норму, в порядке национализации с последующей передачей этих земель крестьянству бесплатно. Впоследствии именно «проект 104-х» будет взят за основу аграрной программы эсеров, написанной В.М. Черновым, о чём он скажет в своей речи для Московского университета им. А. Л. Шанявского.

Однако оба проекта были категорически отвергнуты Государственным советом и императором. Глава правительства П.А. Столыпин не мог допустить такого поворота событий и выступил с сообщением, в котором обвинил 55 членов социал-демократической фракции в подготовке военного переворота и потребовал немедленной их отставки. В итоге 3 июня 1907 г. высочайшим указом императора II Государственная Дума была распущена, и первая российская революция закончилась.

Таким образом, итогом первой русской революции явилось то, что в деревне установились отношения, соответствующие условиям капиталистического развития: были отменены выкупные платежи, сократился помещичий произвол, понизилась арендная и продажная цена на землю; крестьяне приравнивались к другим сословиям в праве на передвижение и смену места жительства, поступления в вузы и на гражданскую службу. Чиновники и полиция не вмешивались в работу крестьянских сходов. Однако в главном аграрный вопрос не был решен: крестьяне не получили земли.

В 1906 г. правительство предприняло новые меры для решения аграрного вопроса, и основную роль в их проведении сыграл глава правительства П.А. Столыпин.

Как говорилось выше, основой для аграрных преобразований стали проекты, предложенные еще в 1902 г. С.Ю. Витте. Реформа предполагала превратить крестьянина в собственника земли путем выхода последнего из общины. Считалось, что создание прослойки зажиточного крестьянства укрепит экономическое положение страны. По мнению П. А. Столыпина, для этого необходимо было повысить товарность крестьянского хозяйства, поднять платежеспособность крестьян, создать условия для конкуренции и увеличить приток рабочей силы в город из деревни.

Согласно проекту П. А. Столыпина от 9 ноября 1906 г. (вступил в силу лишь 14 июня 1910 г.), существовало разделение положения крестьян на две категории: там, где не было передела общинной земли 24 года, крестьяне могли требовать предоставление ее в личную собственность в любое время; там, где был передел земли за последние 24 года, крестьянину, по его требованию о выходе из общины, давалась земля, которая досталась ему после последнего передела.

Для того, чтобы реализовать основные положения реформы, деятельность правительства осуществлялась в нескольких направлениях. В частности, были изданы указы, по которым часть казенных и удельных земель была отдана Крестьянскому Банку для последующей продажи крестьянам по льготным ценам. Благодаря этой серии постановлений стала осуществляться передача земельных владений в руки наиболее заинтересованных в развитии сельского хозяйства инициативных землевладельцев.

Крестьянский банк получил не только право быть посредником при продаже земли, но и возможность межевать землю, то есть заниматься землеустроительными работами. Позднее банк стал заниматься ещё и сдачей земли в аренду.

Кроме того, правительством Столыпина был предпринят ряд шагов, ограничивающий скупку и спекуляцию землей. Например, надельная земля, приобретенная в частную собственность, могла быть продана лишь крестьянам, а также заложена только в Крестьянский банк и не могла быть отдана за личные долги, а в одних руках можно было сосредоточить не более шести наделов земли.

Еще одной реформой, наделяющей крестьян землёй, стало их переселение на свободные земли. За 1907-1914 гг. за Урал переселилось более трёх миллионов крестьян. При переезде они получали денежную ссуду на обзаведение хозяйством. Однако из-за сильной бюрократизации и плохого качества предоставляемых земель не все крестьяне решили обзавестись своим хозяйством на новом месте. Большинство нанялось на работу к местным успешным землевладельцам, более полумиллиона крестьян решило вернуться обратно. Более того, благодаря введению свободного перемещения большинство из крестьян мигрировали за границу.

Реформа оказала сильное влияние на изменение социальной структуры империи. Рост производства продукции на хуторах привел к конкуренции и разорению отсталых помещичьих хозяйств. Процесс дифференциации в деревне привел к наплыву в город чернорабочих, а стоимость неквалифицированной рабочей силы понизилась.

П. А. Столыпин предполагал, что для завершения реформы потребуется двадцать лет. «Дайте государству двадцать лет покоя внутреннего и внешнего, и вы не узнаете нынешнюю Россию», – говорил Столыпин. Однако его реформы, ввиду последующих политических событий, так и не были завершены.

После событий февраля 1917 г. расстановка политических сил в стране меняется. 26 февраля деятельность Государственной думы IV созыва была приостановлена. Высочайшем указом Его Величества. На следующий день в Таврическом дворце, одно крыло которого было занято восставшими рабочими и солдатами, из участников Прогрессивного блока создаётся Временный комитет Государственной думы, главным председателем которого становится М.В. Родзянко. Уже 1 марта 1917 г. было организовано заседание Временного комитета совместно с представителями Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов. Было принято решение о создании нового правительства. Это Временное правительство, в свою очередь, объявило о намерении организовать созыв Учредительного собрания. Таким образом, все старые правительственные органы были упразднены.

В новом Временном правительстве больше всего мест получили члены партии кадетов, а главой правительства был избран активный земский деятель князь Г. Е. Львов. 6 марта было создано министерство земледелия, а на пост министра назначили кадета А.И. Шингарёва. Перед министерством был поставлен ряд задач, касающихся организации и регулирования землепользования в России, а так же обеспечение продовольственных нужд населения.

Одним из первых распоряжений главы министерства земледелия был циркуляр «о правилах реквизиций хлеба у землевладельцев с посевных площадей более 50 десятин». 25 марта был издан закон о хлебной монополии, согласно которому весь хлеб, за исключением хозяйственных нужд, сдавался владельцам государству по фиксированным ценам. Данный закон был крайне невыгоден крупным помещикам, так как вёл к сокращению земельных посевов. С другой стороны, эта мера помогла урегулировать продовольственное снабжение в стране, что было очень важным на тот период.

Кроме этого закона, правительством была проведена национализация кабинетских и удельных земель. С 16 марта 1917 г. земли, находившиеся в собственности царской фамилии, были национализированы, а доходы от их имущества и предприятий, стали государственными. Однако передача некоторых земель осуществлялась крайне медленно. Все эти меры были предприняты ещё до созыва Учредительного собрания потому, что недовольство революционных масс нарастало с каждым днём.

19 марта 1917 г. министерство земледелия определило курс на земельную реформу, выпустив Постановление по земельному вопросу. А. И. Шингарёву было поручено немедленно начать подготовку и разработку земельной реформы, а при самом министерстве и на местах было решено учредить земельные комитеты. Основной мыслью данного послания являлось то, что земельный вопрос должен быть решен на основании закона, а не путем захвата земель.

Однако волнения среди крестьян только набирали оборот. Участились случаи захвата помещичьих земель и умышленной порчи имущества. Для защиты частного землевладения от стихийных разгромов недовольных крестьян Временное правительство 11 апреля 1917 г. издало постановление «Об охране посевов», где губернским и уездным комитетам поручалось организовать наблюдение за крупными земельными участками. Само Временное правительство в случае умышленной порчи и захвата имущества обязалось покрыть все финансовые расходы и возместить убытки. Кроме того, плодородные незасеянные земли передавались в руки местных продовольственных комитетов. Комитеты могли либо сами организовать на данных земельных участках производство посевов, либо передать их в аренду крестьянам по «справедливой» цене. Однако это постановление лишь ухудшило положение крестьян, так как закон учитывал интересы лишь зажиточных помещиков. Крестьянское движение набирало обороты.

Апрель 1917 г. был одним из переломных моментов как для Временного правительства в целом, так и в решении аграрного вопроса. С этим периодом также связывают возвышение партии большевиков во главе с ее политическим лидером В. И. Лениным, вернувшимся в страну в начале месяца.

4 апреля 1917 г. произошло выступление Ленина сначала в Таврическом дворце на совещании своей партии, потом на собрании участников Всероссийского совещания Советов рабочих и солдатских депутатов со ставшими теперь известными «апрельскими тезисами». В своих тезисах Ленин объявил, что главенствующую роль в решении аграрного вопроса должен должны занять Советы батрацких депутатов. В. И. Ленин говорил о необходимости конфисковать и национализировать все помещичьи и иные частнособственнические земли, а также считал, что нужно передать права распоряжения землею местным Советам батрацких и крестьянских депутатов. Одной из первоочередных задач в первое время объявлялось «выделение Советов депутатов от беднейших крестьян. Он говорил, что необходимо создать из каждого крупного хозяйства (начиная от 100 десятин до 300 десятин по местным и прочим условиям и по определению местных учреждений) идеальное хозяйство под контролем батрацких депутатов и на общественный счет». И, что самое важное, все вышеперечисленные действия нужно осуществить до созыва Учредительного собрания. В дальнейшем эти положения легли в основу апрельской конференции большевиков.

Однако на тот момент крестьяне ещё не были настроены против Временного правительства и были готовы отложить решение аграрного вопроса до созыва Учредительного собрания.

Тем временем, прошёл почти месяц с тех пор, как Временное правительство объявило о создании земельного комитета. И лишь 21 апреля 1917 г. было принято постановление о создании земельных комитетов и положение о земельных комитетах. Создавалась многоуровневая система специальных учреждений: на местах учреждались губернские, волостные и уездные комитеты, во главе которых стоял Главный земельный комитет. Делегатам последнего было поручено собирать все необходимые сведения, получаемые от остальных комитетов, для подготовки земельной реформы к Учредительному собранию. Первым председателем Главного земельного комитета стал профессор A.C. Постников.

Свою работу Главный земельный комитет, однако, начал лишь при первом коалиционном правительстве. Были минусы и у земельных комитетов на местах: не были чётко сформулированы их функции и полномочия, отсутствовало в положении о земельных комитетах и право передачи им земельных участков. Решение о передаче земли земельным комитетам будет принято позднее, на всероссийском Крестьянском съезде не без участия В.М. Чернова.

30 апреля 1917 г. министр земледелия первого состава Временного правительства А. И. Шингарёв отправил письмо члену Временного комитета С. И. Шидловскому.

В письме он излагал свои взгляды на происходящее в стране и говорил о политике своего ведомства. Аграрные волнения в некоторых районах, как он считал, были результатом дальнейшего государственного переворота. Он не исключал, что в будущем аграрные беспорядки распространятся повсеместно, поскольку их причиной является нужда крестьянского сословия в земле. Для предупреждения этого правительством издавались правила и постановления, которые решали бы вопрос земельной нужды крестьян, а также осуществляли правовой контроль в спорах, возникающих на почве земельных отношений. Это должно быть осуществлено до Учредительного собрания.

Мера, которая должна остановить аграрные беспорядки, называлась «физическая сила» Министерства Внутренних Дел. Однако Шингарев считал неэффективным применение силы к крестьянам, считая целесообразным прибегать к нравственному воздействию, разъясняя крестьянам недопустимость самоуправных действий в отношении частных владельцев. Способом воздействия Шингарев выбрал убеждение крестьян в противоправности их действий. В дальнейшем проблема прекращения беспорядков должна была лечь на плечи эмиссаров. Наиболее действенным средством борьбы являлся, по мнению Шингарева, закон «Об охране посевов» от 11 апреля и Положения о земельных комитетах от 21 апреля.

1 мая министр земледелия обратился с воззванием к волостным комитетам с призывом не посягать на земельную собственность. Фактически, в воззвании излагались все основные меры для предотвращения аграрных беспорядков, о которых было сказано выше. Было сказано о необходимости создания выборных земельных комитетов, которые могли бы решать споры, возникающие по вопросам землепользования. Этот документ был одним из последних, которые подписал Шингарев на посту министра земледелия.

Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод, что правительства Российской империи в конце ХIХ – начале ХХ вв. полностью осознавали необходимость реформирования системы сельского хозяйства и окончательного решения земельного вопроса. Однако каждый из чиновников, решивший предпринять меры для устранения проблем в сельском хозяйстве, встречал сопротивление либо со стороны консервативного большинства, либо со стороны царской власти. В результате к началу Февральской революции аграрный вопрос сохранил свою остроту. Первый состав Временного правительства первоначально не ставил аграрный вопрос во главу угла, считая его несущественным. Но затем, увидев реакцию крестьянского населения, Временное правительство срочно приступило к осуществлению ряда аграрных мероприятий (таких как частичная национализация, охрана посевов, создание земельных комитетов), чтобы защитить интересы помещиков и избежать сокращения посевных площадей, что в условиях войны неминуемо вело к продовольственному кризису.

С приходом к власти в 1917 г. Временного правительства аграрный вопрос так и остается нерешенным. Попытку изменить существующее положение дел предпримет, в свою очередь, Виктор Михайлович Чернов, назначенный в мае 1917 г. Министром земледелия первого коалиционного Временного правительства.