Нормативно-правовая документация — это совокупность документов, регулирующих деятельность любого предприятия или учреждения, ведение его учетной и отчетной документации, а также архива. Она включает в себя нормативные документы федерального и регионального уровня, которые регламентируют правовой аспект деятельности предприятий и организаций любых форм собственности [54, с.11].
Нормативно-правовая документация необходима для [54, с.14]:
-осуществления эффективной и упорядоченной деятельности организации, подразумевающей необходимую ответственность;
-формирования и документального фиксирования организационных и управленческих решений;
-обеспечения согласованности управленческой и административной деятельности;
-обеспечение непрерывности деятельности организации в условиях чрезвычайных ситуаций;
-соблюдение требований нормативно-правовых актов, регулирующих сферу деятельности организации во всех ее проявлениях.
В настоящее время нормативную правовую основу разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере образования образуют [58, с. 36]:
— Конституция РФ;
— Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;
— подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
— законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
— уставы и иные правовые акты муниципальных образований;
— соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, Российской Федерацией и муниципальными образованиями, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Федеральный закон «Об образовании в РФ» является основополагающим нормативным правовым актом в сфере образования, включающим как общие положения, так и положения, регулирующие отношения по отдельным видам и уровням образования.
Говоря о правовом регулировании отношений в сфере образования, нужно отметить, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы [47, с.102].
Конституция РФ в ч. 3 ст. 11 устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов [54, с.23].
Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституцией РФ установлены общие правила разграничения полномочий: – ст. 71 устанавливает перечень вопросов, которые относятся к исключительной компетенции Российской Федерации; – ст. 72 устанавливает перечень вопросов, которые относятся к совместной компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. По данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В случае противоречия между федеральным законом и актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон; – ст. 73 наделяет субъекты Российской Федерации всей полнотой государственной власти по вопросам, не отнесенным к полномочиям Российской Федерации и (или) совместным полномочиям Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
— федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;
— федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий;
— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий;
— местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
— органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Таким образом, нормативное правовое регулирование системы образования в Российской Федерации имеет многоуровневый характер.
В соответствии с положениями Конституции РФ вопросы образования и воспитания находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает принятие документов по вопросам образования на разных уровнях власти [47, с.112]. Исходя из федеративной формы государственного устройства России и гарантированности местного самоуправления, выделяют следующие уровни нормативного правового регулирования:
— федеральный уровень;
— уровень субъекта Российской Федерации (региональный уровень);
— муниципальный уровень;
— локальные нормативные акты организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
На федеральном уровне приняты и действуют основополагающие нормативно-правовые акты, устанавливающие принципы участия общественности в управлении образованием, основные формы такого участия, а также программы развития общественного участия в управлении образованием в рамках более общих федеральных программ [26, с.82].
Такой подход федерального законодателя соответствует установленным в законодательстве полномочиям федерального центра, поскольку в ст. 28 ФЗ «Об образовании в РФ» к сфере ответственности государства отнесено формирование и осуществление федеральной политики в сфере образования. Это обстоятельство необходимо отметить, поскольку во многих публикациях по проблеме общественного участия в управлении образованием авторы критикуют федеральный центр за недостаточное правовое регулирование таких отношений. Во-первых, он не обязан этого делать. Во-вторых, не следует возлагать особые надежды на то, что органы управления на местах дождутся образцов нормативных актов по этой проблеме от федеральных органов. В то же время некоторые рамочные или рекомендательные акты уже приняты или могут быть приняты в будущем.
Для того чтобы проанализировать всю совокупность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственно-общественного участия в управлении образованием и оценке качества, необходимо соблюсти принцип многоуровневой иерархии построения этих актов [30, с.19].
Среди законодательных актов об образовании федерального уровня особое место занимает ФЗ «Об образовании в РФ». В указанном законе заложена основа для развития государственно-общественного характера управления системой образования и образовательными организациями.
В ст. 2 закрепляется один из ключевых принципов государственной политики в сфере образования – «принцип демократического, государственно-общественного характера управления» системой образования.
К сожалению, общественная составляющая в управлении системой образования, по сравнению с государственной составляющей, не нашла четкого нормативного закрепления в законе, а в большей степени получила смысловое значение.
Об этом свидетельствует анализ п. 6 ст. 2 «Принципы государственной политики в области образования»; ст. 8 «Понятие системы образования».
Анализируя данные нормы, можно заключить, что общественное управление системой образования законодатель сводит в основном к формам самоуправления на уровне конкретной образовательной организации.
В ФЗ «Об образовании в Российской Федерации, в ст. 26 «Управление образовательной организацией» декларируется [7, с.34]: «В образовательной организации формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации, педагогический совет, а также могут формироваться попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации». Перечень органов самоуправления образовательной организации носит открытый характер, то есть организация вправе самостоятельно закрепить в уставе представительные и коллегиальные органы своего управления, наделить их нормотворческими, исполнительными, контрольно-ревизионными или экспертно-совещательными полномочиями.
Можно заключить, что изменения, вносимые новым законом по сравнению с предыдущим, не достаточны, так как закрепляют только организационные формы государственно-общественного управления образованием, а их сущность и понимание не раскрывают.
Еще одним недостатком ФЗ «Об образовании в РФ», на наш взгляд, является то, что в нём не закреплено понятие государственно-общественного управления образованием, его цели, задачи, направления деятельности, разграничение полномочий и ответственности между государством и обществом [29, с.12].
Таким образом, ФЗ «Об образовании в РФ» не раскрывает всей сущности государственно-общественного управления образованием. Именно поэтому «Государственная программа развития образования на 2016-2020 гг.», которая является организационной основой для развития системы образования в РФ, ставит перед государственной властью и обществом цель «дальнейшего развития и обеспечения демократического, государственно-общественного характера управления системой образования, включая нормативно-правовое укрепление управленческой вертикали на условиях договоров по всем составляющим её уровням» [4, с.23].
В соответствии с п. п. «е» п. 1 ст. 72 Конституции РФ «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования» [1, с.13]. На основании данной конституционной нормы ст. 29 Закона РФ «Об образовании в РФ» определяет конкретные компетенции субъектов Российской Федерации в области образования. В частности, субъекты РФ вправе принимать региональные законы и подзаконные акты, регулирующие отношения в сфере образования на уровне региона.
В связи с этим, существует необходимость обратить внимание на региональное законодательство по вопросам государственно-общественного участия в управлении системой образования.
Нормотворческая деятельность на региональном уровне опирается на федеральные нормы, а структура совокупности нормативных документов повторяет федеральную: постановления регионального органа Управления образованием, приказы, инструктивно-методические письма, инструкции, положения. Эти нормативы обеспечивают функционирование региональной системы образования в рамках единого образовательного пространства страны с учетом национально-региональных особенностей субъекта РФ.
Рассмотрим особенности законодательства об образовании в Свердловской области, для этого нами были выбраны законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования [14, с.11].
1) Областной закон № 26-ОЗ «Об образовании в Свердловской области» от 16.07.98 г.
Урегулированные вопросы:
Условия реализации конституционного права граждан на образование.
Отношения, возникающие при осуществлении органами государственной власти Свердловской области и органами местного самоуправления муниципальных образований деятельности по обеспечению конституционного права граждан на образование.
2) Областной закон № 28-ОЗ «О защите прав ребенка» с изменениями и дополнениями, внесенными Областными законами от 30.04.97 № 28-ОЗ и от 05.12.97 г. № 71-ОЗ от 23.10.95 г.
Урегулированные вопросы:
Гарантии правовой и социальной защиты детей в Свердловской области.
Дополнительные к федеральному законодательству права, обеспечивающие защиту детства.
Механизм правовой защиты ребенка от любых форм дискриминации в обществе, семье, детском учреждении, социальной среде.
Обязанности и ответственность государственных органов, систем управления, юридических и физических лиц как гарантов правовой и социальной защиты детей.
Источники ресурсов, направляемых на социальную поддержку детей, применительно к условиям местного уклада жизни.
Формы участия государственных органов, юридических и физических лиц в их распределении.
3) Областной закон № 18-ОЗ «Об органах опеки и попечительства в Свердловской области от 19.03.98 г.
Урегулированные вопросы:
Функции и принципы деятельности органов опеки и попечительства в Свердловской области,
Формы и порядок обеспечения и защиты органами опеки и попечительства в Свердловской области прав и законных интересов несовершеннолетних, недееспособных и ограниченно дееспособных лиц, лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья, а также защиты имущественных прав лиц, признанных безвестно отсутствующими.
4) Областной закон № 56-ОЗ «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности в Свердловской области» от18.12.96 г. (в редакции Областного закона от 20.01.2000 № 1-ОЗ)
Урегулированные вопросы:
Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, предназначенные для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации основных социальных гарантий.
Расчет минимально необходимых расходов областного бюджета и местных бюджетов.
Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов.
5) Областной Закон «О государственной молодежной политике в Свердловской области» в редакции Областного закона № 49-ОЗ «О внесении изменений и дополнений в Областной Закон «О государственной молодежной политике в Свердловской области» 24.07.97 г.
Урегулированные вопросы:
Реализация прав и свобод молодых граждан.
Гарантии для молодых граждан в сфере труда, занятости, содействие их предпринимательской деятельности, предоставление им гарантированного минимума социальных услуг.
Условия, направленные на физическое, духовное и
интеллектуальное развитие молодежи;
Доступ молодежи к получению общего и профессионального образования, а также возможности для повышения квалификации и профессиональной переподготовки на основе государственных стандартов в сфере образования
Поддержка молодой семьи.
Подготовка молодежи к службе в Вооруженных Силах РФ, содействие военному и патриотическому воспитанию молодых граждан.
Развитие творчества и инициативы талантливой молодежи.
Поддержка молодежных и детских объединений.
Обеспечение молодежи достоверной информацией, необходимой для ее активного участия в общественно-политической жизни.
Воспитательная работа, профилактика и борьба с правонарушениями молодежи, особенно среди несовершеннолетних,
Создание молодежных социальных служб для лиц из числа молодежи, нуждающихся в социальной поддержке и реабилитации;
Содействие осуществлению международных контактов молодежи и ее объединений, развитию международного молодежного туризма.
Право на жилище.
Противодействие распространению в молодежной среде антисоциальных явлений и формирование у молодежи высокой гражданской нравственной позиции.
Итак, из представленных выше данных видно, что достаточно полно определены права и гарантии в сфере образования, однако, многие из них остаются продекларированными из-за отсутствия механизмов реализации и финансовой необеспеченности этих гарантий, например, выбор формы образования в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации и Свердловской области; обучение в соответствии с государственными образовательными стандартами по индивидуальному учебному плану, ускоренный курс обучения в порядке, определенном уставом образовательной организации; получение денежных средств для осуществления семейного образования; или «гарантии для молодых граждан в сфере труда, занятости, содействие их предпринимательской деятельности, предоставление им гарантированного минимума социальных услуг», «доступ молодежи к получению общего и профессионального образования, а также возможности для повышения квалификации и профессиональной переподготовки на основе государственных стандартов в сфере образования»; или право педагогов на ежегодное бесплатное медицинское обследование и т.д. Также дело обстоит и с законами более широкого спектра действия, чем только образовательные организации, например, в Областном законе «Об управлении государственной собственностью» не урегулированы вопросы передачи объектов государственной собственности, находящихся в ведении РФ, в собственность субъекта РФ, что является значительной проблемой в ситуации, когда более 30% областных образовательных организаций являются федеральной собственностью и др.
Таким образом, анализ действующих законов Свердловской области позволяет сделать вывод о том, что для сферы образования остаются неурегулированными ряд вопросов, решение которых необходимо в целях развития системы образования на основе правоотношений.
Проявлением государственно-общественного характера управления развитием образования в Свердловской области можно считать Государственную программу «Развитие системы образования Свердловской области до 2024 года», которая разработана в соответствии с Постановлениями Правительства Свердловской области» и от 30.08.2016 № 595-ПП «Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на 2016-2030 годы» [47, с.94].
Цели государственную программы следующие [11, с.32]:
1) обеспечение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного социально-экономического развития Свердловской области;
2) обеспечение условий для подготовки в Свердловской области рабочих и инженерных кадров в масштабах и с качеством удовлетворяющим текущие и перспективные потребности экономики Свердловской области, с учетом программ развития промышленного сектора экономики, обеспечения импортозамещения и возвращения отечественным предприятиям технологического лидерства;
3) создание условий для сохранения здоровья и развития детей в Свердловской области;
4) обеспечение системы развития педагогических кадров, повышение престижа учительской профессии;
5) развитие системы патриотического воспитания граждан Свердловской области, формирование у граждан патриотического сознания, верности Отечеству, готовности к выполнению конституционных обязанностей, гармонизация межнациональных и межконфессиональных отношений, профилактика экстремизма и укрепление толерантности, поддержка казачества на территории Свердловской области;
6) обеспечение исполнения государственных полномочий в сфере образования.
Комплексный проект модернизации образования, в котором участвуетСвердловская область, требует реализации принципа государственно-общественного управления образованием, установленного ст.2 закона РФ «Об образовании в РФ» и создания для этого нормативно-правовой основы.
Правовое регулирование общественных отношений, связанных с участием общественных институтов в развитии образования осуществляется и на муниципальном уровне.
Воробьева С. В., работая над проблемой нормативного обеспечения государственно-общественного управления, заключила, что: «на основе полученных федеральных и региональных нормативных документов издаются постановления муниципального органа управления образованием, приказы его руководителя, методические письма и инструкции, положения по различным вопросам образовательной деятельности, учитывающие ее местную специфику» [28, с.74].
При анализе муниципальных нормативных актов можно заметить, что в документах имеются в большей степени декларативные нормы о необходимости развития принципа государственно-общественного характера управления системой образования, а статус, конкретные механизмы и направления взаимодействия местной власти и населения не определены, что, по нашему мнению, является существенным недостатком.
Законодательство РФ об образовании не запрещает образовательным организациям осуществлять принцип государственно-общественного управления на локальном уровне3. Но этот принцип реализуется в основном в формах самоуправления.
Основным локальным актом, в котором закрепляются нормы о деятельности всех органов управления и самоуправления в образовательной организации, является Устав.
Становление государственно-общественного управления в системе образования наиболее полно изучалось Федоровой М. В. В её монографии «Государство и общество в школьном образовании России» можно найти следующий вывод о значении локального нормотворчества: «В итоге можно определить, что процесс развития общественной системы управления образованием на уровне образовательной организации эффективен, если управленческое обеспечение взаимодействия государственных, общественных, профессиональных структур при наличии комплекса профессионально-педагогических условий будет поддержано созданием нового коммуникативного поля взаимодействия государства и общества» [56, с.44].
Подводя итог, можно сказать, что принцип государственно — общественного характера управления образованием, объявленный в ФЗ «Об образовании в РФ», на сегодняшний день не нашел достаточно глубокого, полного и системного закрепления на всех уровнях законодательства.
Таким образом, в нормативных документах, регулирующих данный вопрос, содержатся лишь декларативные нормы о необходимости взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с общественными объединениями и организациями по вопросу развития системы образования, о разделении некоторых полномочий и ответственности между общественными институтами и государственными структурами. На муниципальном уровне, согласно анализу, в основном дублируются положения регионального и федерального уровня. На локальном же уровне участие субъектов образовательных отношений в управлении образовательной организацией сводится, в основном, к формам самоуправления в виде Советов учащихся, Родительских собраний, которые не несут реальных управленческих функций.
Итак, исходя из специфических особенностей муниципальной системы образования как объекта управления, мы выделяем последовательный функциональный состав управления муниципальной системой образования: сбор, анализ и обработка информации; целеполагание; разработка программы развития, выработка решения, программы действий; организация деятельности; контроль за деятельностью и ее результатом; регулирование и координация деятельности; анализ и оценка результатов.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что федеральные органы власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы должны действовать в направлении единой государственной образовательной политики. Проведенный анализ полномочий свидетельствует о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут основную нагрузку по обеспечению государственных гарантий в получении дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования. Они не только создают и обеспечивают функционирование государственных образовательных организаций субъектов Российской Федерации, организуют предоставление в них образования, но и осуществляют финансовую и иную поддержку деятельности муниципальных и частных образовательных организаций в различных формах. При анализе муниципальных нормативных актов можно заметить, что в документах имеются в большей степени декларативные нормы о необходимости развития принципа государственно-общественного характера управления системой образования, а статус, конкретные механизмы и направления взаимодействия местной власти и населения не определены, что, по нашему мнению, является существенным недостатком. Законодательство РФ об образовании не запрещает образовательным организациям осуществлять принцип государственно-общественного управления на локальном уровне. Но этот принцип реализуется в основном в формах самоуправления. Основным локальным актом, в котором закрепляются нормы о деятельности всех органов управления и самоуправления в образовательной организации, является Устав.
