1. Введение
В 1990-е годы Россия пережила период значительного снижения ВВП. Экономика сокращалась, миллионы людей теряли работу, доходы, пенсии. Государство также теряло налоговые доходы и поэтому не могло предложить того уровня базовых государственных услуг, от которого зависит экономика — эффективную политику, закон и порядок, элементарная безопасность, коммунальное обслуживание, образовательные программы. Однако, начиная с 2000 г., сокращение ВВП страны сменилось ростом, который составил в среднем 4,4% в год. Зарплаты, занятость и инвестиции ускорили рост, а доля населения, живущего за чертой бедности, сократилась с 33% в 1992 г. до сегодняшнего уровня порядка 10%.
Такой прогресс, который безусловно можно считать значительным, по всей видимости оказался не столь устойчивым, как казалось еще несколько лет назад. Рост экономики замедлился, его прогноз сегодня на 2014 год составляет от 0% до 1,6% и чуть выше 2% в среднем на период до 2019 г. (МВФ, 2014). Вероятно, предшествующий рост во многом был обусловлен высокими ценами на энергоносители и не отражал фундаментальных перемен в состоянии российской экономики. Кроме того, топливно-энергетический сектор доминирует над остальными отраслями, создавая потенциальные преграды для инвестиций в обрабатывающую промышленность, производство потребительских товаров, сельское хозяйство и услуги, которые могли бы помочь диверсифицировать экономику, сократить экспортные риски и обеспечить более стабильные источники дохода населения и государства. Более того, этот рост экономики не искоренил бедность, и в стране остаются миллионы безработных и миллионы живущих за чертой бедности. Несмотря на недавний значительный рост, сегодня перед Россией стоят серьезные проблемы, которые вряд ли уйдут или решатся сами. Напротив, они требуют пристального внимания и ресурсов для своего эффективного успешного решения, если страна хочет повысить свою конкурентоспособность, диверсифицировать экономику, ускорить рост и обеспечить более равномерное распределение благ.
Один из инструментов стратегического воздействия на экономику, имеющихся в распоряжении правительств — банк развития. Как правило, банки развития работают в стратегически важных сферах экономики, лежащих, однако, вне сферы интересов коммерческих банков. Они могут использоваться, например, для кредитования тех проектов, которые не могут получить кредит в коммерческом банке, однако реализация которых имеет значительный потенциал для создания рабочих мест и дохода населения. Такая ситуация может возникнуть по причине, например, отсутствия обеспечения кредита, или не вполне коммерческой цели, заявленной в проекте, или недостаточного объема внутренних ресурсов в коммерческих банках, которые приводят к чрезмерно высоким процентным ставкам. Коммерческие банки часто не хотят или не могут финансировать крупномасштабные многолетние инфраструктурные проекты по разным причинам, в то время как эти проекты могут быть критически важны для развития страны и повышения качества жизни.
Российский банк развития — это Внешэкономбанк (ВЭБ), до 1988 г. Внешторгбанк СССР. ВЭБ действует в качестве агента правительства Российской Федерации. Основная цель ВЭБ -способствовать диверсификации российской экономики, инвестиционной деятельности и повышению конкурентоспособности страны. Принципы ВЭБа гарантируют, что его деятельность фокусируется на областях экономики, не входящих в интересы коммерческих банков, и исключают совпадение или конфликт интересов и недобросовестную конкуренцию. В частности, ВЭБ руководствуется следующими основными принципами:
Не вступать в конкуренцию с коммерческим сектором
Безубыточность
Предпочтение частно-государственным партнерствам, там, где это возможно
Экологическая ответственность
Следование этим четырем принципам означает для ВЭБа, во-первых, что он не предоставляет поддержку в тех областях, где можно ее получить у частных, коммерческих банков. Во-вторых, безубыточность означает, что ВЭБ потенциально готов пожертвовать частью своей прибыли в тех случаях, когда возможно достижение лучшего результата, если этот результат представляется важным или стратегическим. Частно-государственные партнерства и экологическая ответственность также, как правило, находятся вне интересов коммерческого частного сектора и гарантируют охват большего круга социально-экономических проблем.
В дополнение к этим принципам, ВЭБ, главным образом, поддерживает проекты в определенных сегментах экономики. Можно выделить две категории таких проектов. Во-первых, проекты, связанные с достижением результатов по широким макроэкономическим проблемам, связанным с общими целями и задачами банка (вне коммерческих интересов), а именно, развитие:
Инфраструктуры
Инноваций
Предприятий малого и среднего предпринимательства (МСП)
Защиты окружающей среды
Особых экономических зон (ОЭЗ)
Вторая категория больше ориентирована на микроэкономику и покрывает те отрасли, в которых ВЭБ выбирает проекты, отвечающие его принципам, целям и критериям:
Авиастроение и ракетно-космический комплекс
Судостроение
Электронная промышленность
Атомная промышленность, в том числе атомная энергетика
Транспортное, специальное и энергетическое машиностроение
Металлургия (специальные сплавы)
Деревообрабатывающая промышленность
Оборонно-промышленный комплекс
Агропромышленный комплекс
Стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение
Информационно-коммуникационные системы
Медицинское оборудование и фармацевтика
Настоящий отчет посвящен оценке качества работы ВЭБа в качестве государственного инструмента, нацеленного на развитие экономики. В частности, в нем освещена «актуальность» общих целей и деятельности ВЭБа в российском контексте.
Следует отметить, что в последние месяцы условия работы Внешэкономбанка претерпевают значительные изменения как на зарубежом, так и на внутреннем рынке.
Складывающиеся экономические условия коренным образом меняют представления и прогнозы о развитии сферы высокотехнологичного импорта в перспективе ближайших пяти-семи лет. На повестке дня сворачивание или значительное ограничение сотрудничества мировых лидеров высоких технологий с российской стороной. Это связано с тем, что большая часть главных инновационных бизнес-единиц по-прежнему находится в государствах, которые ввели в отношении России санкции; сегодня западный бизнес вынужден подчиниться политической воле лидеров своих стран и вопреки экономической целесообразности сократить или вовсе прекратить сотрудничество с Россией.
Санкционное противостояние России и ряда государств, пытающихся с помощью ограничительных мер экономического характера повляиять на внешнеполитический курс нашей страны, создает также существенные риски в сфере финансов. Основные негативные сценарии связаны с осложнением привлечения долгосрочных финансовых ресурсов. Ряд российских учреждений, ранее на постоянной основе осуществлявших заимствования на западных рынках, с недавнего времени поражены в данных правах.
В этой связи необходимо быть готовым к возможному переосмыслению миссии и задач Внешэконобанка в случае значительного ухудшения экономической конъюнктуры. В частности, перечень первоочередных задач ВЭБа может возглавить комплекс антикризисных мер по стабилизации экономики РФ. Если пересмотреть общий вектор развития группы Внешэкономбанка, то он, безусловно, в целом останется прежним. В случае развития ситуации по негативным сценариям к миссии повышения конкурентоспособности экономики нашей страны, содействия осуществлению модернизационных мероприятий может добавиться общая задача по содействию достижения стабильности и новых целей в социально-экономической политике РФ.
Конкретизируя видение среднесрочного будущего Внешэкономбанка, можно выделить не менее шести базисных идентичностных характеристик, которые определят развитие как самого ВЭБа, так и России.
Первое — ВЭБ упрочняет свои позиции в качестве кредитора экономики РФ. Второе — ВЭБ сохраняет и оптимизирует ведущую роль среди государственных организаций, поддерживающих развитие малого и среднего предпринимательства. Третье -Внешэкономбанк остается финансово стабильным драйвером экономического развития. Четвертое — ВЭБ продолжает развиваться в качестве ключевого субъекта поддержки российского несырьевого экспорта. Пятое — ВЭБ осуществляет эффективное управление средствами пенсионных накоплений и средствами выплатного резерва. Шестое -императивами деятелности ВЭБа являются ответственный подход к совершению финансовых операций и принципы устойчивого развития.
Таким образом, можно ожидать, что стратегия и операционная политика ВЭБа претерпит определенные изменения в ближайшее время.
Первый вопрос, поставленный в отчете — актуальны ли общие цели ВЭБа для проблем, стоящих перед Россией сегодня. Второй вопрос заключается в том, актуальны ли цели и задачи ВЭБа для целевых групп, на которые ориентирована его деятельность. Третий вопрос -соответствует ли деятельность банка, в сопоставлении с его заявленными целями, нуждам целевых групп. Данный отчет не претендует на то, чтобы дать точные ответы на поставленные вопросы, но предоставляет информацию и факты для обсуждения вопросов актуальности и соответствия.
Есть несколько причин для того, чтобы исследовать актуальность деятельности банка развития. Во-первых, актуальность — это, пожалуй, один из самых важных критериев для оценки деятельности такой организации. Например, актуальность отвечает на вопрос о том, имеют ли смысл цели, задачи и установки организации в целом. Другие критерии, такие как эффективность организации или качество ее управления, также важны, и выявление и решение проблем в этих областях могло бы улучшить общие показатели деятельности. Однако если деятельность организации в целом отклоняется от верного направления или есть необходимость в ее корректировке, то минимизация расходов или улучшение качества управления организацией уходят на второй план; ресурсы расходуются на неактуальные или ненужные проекты, в то время как могли бы найти лучшее применение. Точно так же, в отношении многих проектов или планов стоит вложить время и ресурсы в проверку верности общей концепции перед тем, как начинать работу с частными деталями.
Во-вторых, в публичном доступе имеется подробная информация о результатах работы ВЭБа по многим направлениям, в том числе связанная с критериями качества управления и эффективности. ВЭБ выпускает годовые отчеты, в которых сообщается об активах банка, выданных кредитах, доходе и основной деятельности. Нет необходимости повторять эту информацию здесь. В-третьих, подробная оценка деятельности государственной организации сложнее, чем оценка частной фирмы. Фирмы, как правило, оцениваются своими активами, доходностью и рентабельностью. Такие показатели лучше поддаются измерению, сравнению и оценке. Безусловно, есть определенные трудности с получением точной информации и ее интерпретацией, однако все же такая оценка обычно проще оценки публичных организаций с обширным спектром задач, которые гораздо сложнее отслеживать, оценивать и измерять.
На рис. 1 приведена возможная схема оценки банка развития, которая ставит на первый план критерии актуальности. В разных странах мира используются разные схемы оценок для банков развития. Несмотря на то, что схемы, которая бы систематически использовалась всюду, не существует, — возможно, в связи с различиями во временном горизонте оценки, ее целях или предпочтениях участников, — всё же можно выделить значительные пересечения. Изображенная на рис. 1 схема оценки сформирована в результате изучения нескольких исследований (Jain, 1989; Australia Government, 2012; CIDA, 2013).
Рис. 1. Схема оценки банка развития
Слева направо на схеме отражены общие критерии деятельности организации. Индикаторов много, так как нет единого индикатора, который можно было бы использовать для подробной оцени деятельности организации и разных направлений ее деятельности. Правее на схеме деятельность организации делится на три основных категории. Первая категория -результативность. Она показывает, выполняются ли цели, установки и задачи (основания для существования организации) и в какой степени они выполняются. Вторая категория -эффективность. Она показывает, насколько хорошо использовались ресурсы при выполнении перечисленных задач. Третья категория — управление. Она характеризует общую структуру, в рамках которой люди планируют, контролируют, отслеживают и вносят необходимые корректировки, обычно для того, чтобы организация двигалась в правильном направлении.
Каждая из этих трех категорий далее делится на более специфические индикаторы. Список не полон. Многие индексы включают свыше сотни индикаторов. Основное внимание в данном отчете уделено результативности и, в частности, индикаторам, которые могут быть использованы для оценки актуальности. Существуют и другие показатели актуальности, не вошедшие в данный отчет, такие как соответствие достигнутых результатов первоначальным намерениям, обозначенным в стратегии организации. Однако в целом внимание здесь обращается на общее направление деятельности ВЭБа, а не на эффективность разработки отдельных стратегий в какой-либо определенный год.
Помимо того, что в отчете деятельность ВЭБа рассматривается, главным образом, в разрезе ее актуальности, есть еще несколько аспектов, которые также остались за пределами отчета. Во-первых, не оценивалась внешняя деятельность и зарубежные связи. Отчет рассматривает только деятельность и цели, не выходящие за границы российской экономики. Во-вторых, в отчете освещена только деятельность банка по кредитованию. Сюда вошла информация о кредитах, выданных через дочернее предприятие ВЭБа, Банк поддержки малого и среднего предпринимательства, однако не использованы данные о других областях деятельности, таких как поддержка экспорта и особые экономические зоны. Таким образом, в докладе обсуждается исключительно деятельность банка развития по кредитованию российских производителей и социально-экономические результаты этой деятельности.
Чтобы ответить на три главных вопроса об актуальности деятельности ВЭБа, доклад состоит из трех разделов. В следующем, втором, разделе исследуется роль банка развития в целом как инструмента, который может быть использован государственным органом, федеральным или региональным, в целях улучшения социально-экономических условий вне сфер интересов коммерческих банков и эффективных рынков. В Разделе 3 приводятся примеры банков развития для сравнения с ВЭБом с точки зрения общей роли этих банков в соответствующих странах. В дополнение, в каждом случае особое внимание уделяется специфике деятельности банков развития в разных странах, выраженной как в различиях в доступных источниках финансирования, так и в отличающихся приоритетах национального или регионального развития. В Разделе 4 перечисляются проблемы, стоящие сегодня перед Россией. Эта информация критически важна для оценки актуальности деятельности ВЭБа, которая рассматривается в Разделе 5. В Разделе 6 представлены основные выводы.
2. Роль банков развития
Как известно, основное экономическое обоснование необходимости вмешательства государства в экономику — это так называемые провалы рынка, т.е. ситуации, когда рыночные механизмы не позволяют достичь социального оптимума. Деятельность институтов развития, и банков развития в частности, — пример такого обоснованного государственного вмешательства в финансовый сектор. Банки развития помогают решить две проблемы: долгосрочную, или структурную проблему, и краткосрочную, временную проблему (Gutierrez и др., 2011).
Первая, и основная, структурная роль банков развития — это предоставление доступа к финансовым ресурсам тем жизнеспособным участникам экономики, которые не могут получить финансирование через стандартные рыночные финансовые институты, прежде всего коммерческие банки. В этом качестве банки развития способствуют экономическому росту и развитию.
Литература выделяет два основных источника структурного провала рынка: асимметрия информации и значительные издержки преодоления информационной асимметрии; и так называемые экстерналии, или внешние эффекты. Первая проблема возникает, например, в случае отсутствия кредитной истории потенциального заемщика, и больших издержек преодоления этой информационной проблемы. Вторая проблема возникает тогда, когда проекты приносят эффекты не только непосредственным участникам, но и всем остальным (обществу). Например, получение образования выгодно на индивидуальном уровне, поскольку обеспечивает более высокую производительность и оплату труда, и тогда говорят о частном эффекте. Но и для других, для общества в целом, повышение образования каждого приносит дополнительные выгоды — через повышение производительности труда всей группы, которая совместно выполняет работу, через большую социализацию, и проч. И это общественные, внешние эффекты, которые не учитываются при индивидуальном решении о продолжении обучения. Аналогичные внешние эффекты возникают во многих сферах. Частные, коммерческие банки, рассматривая вопрос о финансировании проекта, не будут принимать их во внимание, и такие проекты, будучи с общественной точки зрения выгодными, останутся недофинансированными. Чаще всего банки развития финансируют проекты в шести сегментах: микропредприятия и стартапы; малые и средние предприятия; международная торговля, глобализация; рынок жилья; инфраструктура; аграрные районы/сельское хозяйство.
Государственное вмешательство через предоставление финансирования жизнеспособным проектам, не получающим финансирование в частном финансовом секторе, — основная структурная роль банков развития. Именно с этим связано требование не конкурировать с частными коммерческими банками, ограничение на отраслевую принадлежность финансируемых проектов и т.п. Следует отметить, однако, что и в этом своем качестве банки развития подвергаются критике, поскольку имеют высокий риск отбора нежизнеспособных проектов, и значит неэффективности. Кроме того, развитие информационных институтов, например, создание банков кредитных историй, совершенствование залоговых механизмов уменьшают остроту информационной асимметрии и потенциально снижают поле деятельности банков развития в прямом финансировании частных проектов. Бюджетные субсидии в принципе лучше подходят для преодоления проблем в случае внешних эффектов. Выбор финансировать проекты с большой составляющей внешних эффектов через кредит банков развития, а не напрямую из бюджетных субсидий, связывают со стремлением стимулировать развитие культуры кредитования и возврата кредита, а не культуры получения субсидий (Gutierrez и др., 2011).
В связи со своей структурной функцией, роль банков развития особенно высока в развивающихся странах с плохо развитой финансовой системой. По мере развития финансовой системы роль банков развития, как правило, снижается. В то же время, и в развитых странах есть области, требующие вмешательства государства на рынке предоставления финансовых ресурсов.
Вторая принципиальная функция банков развития, обозначившаяся в последние годы, -служить каналом пополнения ликвидности в периоды временных сбоев в функционировании финансовой системы. Такие сбои происходят в кризисы и тогда жизнеспособные предприятия, в нормальных условиях имеющие доступ к рыночным финансовым ресурсам, сталкиваются с проблемами ликвидности. Банки развития, являясь опытным кредитным институтом на финансовом рынке, обладая технологиями отбора жизнеспособных заемщиков, показали свою эффективность в качестве канала насыщения системы дополнительной ликвидностью для преодоления временных провалов финансового рынка. Основная опасность состоит в затягивании присутствия банков развития в необычных для себя секторах дольше, нежели это необходимо для разрешения временных проблем финансового сектора. Задача состоит в обеспечении строго противоциклического присутствия банков развития во втором своем качестве.
Государственное участие объективно связано с повышенными рисками неэффективного расходования средств, что ставит под вопрос, с одной стороны, достижение поставленных целей финансирования жизнеспособных проектов, не имеющих доступ к финансированию в частном секторе, и финансовую устойчивость самих банков, с другой. Так, глобальное обследование банков развития, проведенное Всемирным банком в 2011 г., показало, что управление рисками, финансовая устойчивость и качество корпоративного управления являются основными проблемами, с которыми сталкиваются банки развития (табл. 1).
Доля ответивших банков развития
71% 59% 50% 40%
31%
Таблица 1. Проблемы, с которыми сталкиваются банки развития
Каковы наиболее важные вызовы, с которыми сталкивается ваша организация в своем развитии
Улучшение способности управлять рисками Обеспечение финансовой самостоятельности и устойчивости Улучшение качества корпоративного управления и прозрачности Получение возможности большей гибкости в найме и удержании высококвалифицированных специалистов
Уменьшение необоснованного политического вмешательства в свою
деятельность
Источник: Таблица 8, стр.23, De Luna-Martinez и Vicente, 2012.
Опыт успешных банков развития, достигавших поставленные цели при сохранении финансовой устойчивости, свидетельствует о чрезвычайной важности следующих аспектов (Gutierrez и др., 2011):
1) Необходимо четко определить, в чем состоят провалы финансового рынка, над преодолением которых планирует работать банк, и выбрать соответствующие инструменты, направленные на преодоление именно этих проблем.
2) Мандат банка должен быть четко определен, привязан к выявленным провалам рынка, и не должен содержать расплывчатых формулировок. Мандат должен предполагать долгосрочную финансовую устойчивость.
При определении мандата следует определить роль в сравнении с другими банками развития и частным финансовым сектором. Следует обеспечить координацию с другими банками развития и недопустимость конкуренции с частными банками.
Следует избегать использования капитала банка развития в качестве механизма предоставления государственных субсидий, с одной стороны, и субсидирования государственных программ, с другой.
Долгосрочная финансовая устойчивость стимулирует адекватное управление рисками. В то же время, следует избегать завышенных целевых показателей отдачи на капитал, чтобы не стимулировать стремление работать в секторе, который обслуживают коммерческие банки.
Мандат должен давать банку развития гибкость в выборе инструментов финансирования (прямое финансирование против предоставления гарантий под заем в коммерческом секторе).
3) Используемые финансовые инструменты следует адаптировать к конкретным обстоятельствам, а сами банковские инструменты должны содержать инновационные компоненты.
4) Качество корпоративного управления банком чрезвычайно важно, так как именно оно во многом предопределяет эффективный отбор проектов и финансовую устойчивость. Именно через инструменты корпоративного управления ведущим банкам развития удается ограничить роль представителей государства в принятии стратегических решений о направлениях кредитования, что позволяет сохранить банковские (в отличие от бюджетных) принципы выбора проектов и обеспечивает финансовую устойчивость организации.
3. Обзор опыта и функций зарубежных банков развития
В мире не существует такого банка развития, который воплощал бы весь передовой опыт и был бы примером сразу для всех остальных; напротив — цели, стратегии и деятельность различных банков развития отличаются в зависимости от их понимания актуальности задач, а спектр их деятельности меняется во времени.
Банки развития использовались как инструменты поддержки развития в странах всего мира, начиная по меньшей мере с середины 1800-х годов. Хотя их методы, цели и задачи с тех пор в целом изменились, сегодня они по-прежнему используются как важный инструмент для государства, которое хочет воздействовать на те аспекты своей экономики, в которых наблюдается недостаточное развитие или которые показывают недостаточно высокие результаты. В данном разделе приведен ряд примеров современных банков развития с целью иллюстрации того, как стоящие перед ними задачи зависят от контекста их деятельности.
3.1 Бразильский Банк Экономического и Социального Развития
Бразильский банк экономического и социального развития (ВЫРЕв) основан 20 июня 1952 г. как государственное агентство, реализующее государственную политику в области развития национальной экономики. Сегодня это важный источник финансирования экономического развития Бразилии, который поддерживает фирмы разных размеров в дополнение к организациям государственного управления. Общая стратегия банка включает поддержку проектов, связанных с инновациями, местным развитием или же, шире, социально-экономическим развитием.
С момента своего создания ВЫРЕв играл важную роль в поддержке роста бразильской промышленности и развитии инфраструктуры страны. Хотя эти сферы и изначально были в центре его внимания, деятельность банка существенно эволюционировали за последние несколько десятилетий. Изначально и до 1970-х годов банк активно занимался развитием инфраструктуры. С целью уменьшить политическое вмешательство в инвестиционные решения и повысить гибкость в привлечении и инвестировании средств, в 1971 г. банк был преобразован в государственную компанию, действующую в рамках гражданского права. Сфера его стратегической деятельности распространилась на другие сектора, в том числе технологии и электронику. По мере расширения понятия социального развития банк эволюционировал и далее и в 1980-е годы стал заниматься другими аспектами социального развития, в том числе поддержкой экспорта и поощрения конкуренции отечественных компаний с импортом. Название банка также было изменено, и он получил свое сегодняшнее официальное название — ВЫЕв, которое отражает расширение области его деятельности за пределы традиционных сфер работы банков развития в промышленности и инфраструктуре.
Сфера стратегического интереса и инвестиционной активности еще больше расширилась в 1990-е годы. Банк был также включен в качестве государственного агента в работу по приватизации крупных государственных компаний и предоставил финансовую, техническую и
