Второй этап законодательного процесса включает в себя следующие стадии:
— рассмотрение и принятие закона в высшем законодательном органе;
— утверждение (подписание) закона;
— обнародование закона.
Рассмотрим подробнее стадии второго этапа законодательного процесса.
Рассмотрение и принятие закона. Эта стадия начинается с официального обсуждения законопроектов. Проекты законов в письменном виде представляются в Государственную Думу их инициаторами. Какого-либо установленного порядка подготовки проектов законов нет, и авторы действуют по своему усмотрению. Вместе с тем в литературе высказывается мнение о целесообразности определенной унификации этого процесса1. В порядке же рекомендаций Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации разработаны правила подготовки проектов законов, проведения юридической экспертизы законопроектов.
После регистрации законопроекта в секретариате он передается для предварительной оценки в один или несколько комитетов Государственной Думы. Всем депутатам обеспечивается возможность ознакомления с законопроектом. Подготовительная стадия рассмотрения законопроекта завершается решением совета Государственной Дума о включении его в повестку дня очередного заседания законодательного органа. Затем происходит обсуждение на пленарных заседаниях; рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если по конкретному проекту закона не будет принято отдельное решение.
В первом чтении обсуждается концепция закона, его основные положения. Законопроект при этом представляют обычно его инициаторы и авторы. Депутаты определяют актуальность сферы общественных отношений, которую предлагается отрегулировать данным законом. При принципиальном одобрении необходимости такого закона он принимается в первом чтении. Это означает, что над данным законом предстоит дальнейшая работа — он передается в комитет Государственной Думы, в сферу которого входит содержащаяся в законопроекте проблематика, для детального обсуждения. На данном этапе обычно создаются рабочие комиссии, в состав которых включаются, помимо депутатов, ученые и специалисты в соответствующей области.
Во время второго чтения законопроект обсуждается постатейно, т.е. со всей тщательностью, при этом принимаются или отклоняются предлагаемые изменения и дополнения.
Третье чтение — завершающее; на этой стадии поправки уже не обсуждаются, происходит голосование «за» или «против» законопроекта в целом. Во время третьего чтения можно внести изменения только редакционного характера.
1 Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Правоведение. 1999. № 1. С.25.
Федеральный закон принимается простым большинством от общего числа депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон принимается как минимум 2/3 голосов от общего числа депутатов.
Следует заметить, что только лишь начиная с начала 1990-х гг. в России сложилась действительно демократическая основа в обсуждении и принятии законов за всю историю нашей страны. В период империи население в абсолютной своей части в течение нескольких веков исключалось из политического процесса и соответственно не могло оказывать непосредственного влияния на принятие общегосударственных законов. С 1906 до 1917 г. работала Государственная Дума, однако избирательное право было для большинства россиян ограниченным, а Госдума обладала весьма урезанными законодательными полномочиями. В Советском государстве процесс разработки законопроектов проходил, за малым исключением, в условиях закрытости от общества. Кроме того, на заседаниях Верховного Совета СССР и союзных республик депутаты работали всего по несколько дней, тексты законов они не обсуждали и голосовали (всегда единогласно) за подготовленные аппаратом законопроекты. Нужно еще учесть и то обстоятельство, что депутаты выполняли свои функции на общественных началах, из них большинство не обладало необходимыми знаниями и имело весьма отдаленное представление о содержании законопроектов (с ними и при желании невозможно было подробно ознакомиться в силу недостатка времени).
Итак, после одобрения закона он поступает в течение пяти дней в Совет Федерации. Согласно Конституции Совет Федерации некоторые законы, поступившие из Государственной Думы, может вообще не обсуждать и не рассматривать, что означает согласие с принятием закона. Однако это не касается:
— федеральных конституционных законов;
— федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
После одобрения Советом Федерации принятый федеральный закон в течение пяти дней поступает на подпись Президенту России. Следует отметить, что после принятия Государственной Думой закона либо его отклонения она принимает соответствующее постановление. Совет Федерации также принимает аналогичное постановление при одобрении или отклонении закона.
Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации. Он в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Утверждение (подписание) принятого закона. Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления закона:
— либо подписывает закон и обнародует его,
— либо отклоняет закон, т.е. накладывает вето.
Вето (от лат. veto — запрещаю) является одним из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной ветви власти исполнительной ветвью. Суть его заключается в отказе главы государства ставить свою подпись под принимаемыми актами, без чего они не могут получить юридической силы.
Вето может быть абсолютным или относительным.
Абсолютное вето — когда парламент не имеет юридической возможности его преодолеть и больше не возвращается к рассмотрению закона. Так, в соответствии с Основными законами Российской империи абсолютное вето имел император.
Относительное вето может быть преодолено парламентом. Так, в США вето президента может быть преодолено 2/3 голосов сената и палаты представителей.
В Российской Федерации вето Президента может быть преодолено следующим образом. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию.
Заключительная стадия законодательного процесса — обнародование принятого закона.
Ее назначение состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого закона. Обнародование бывает двух уровней: официальное и неофициальное.
Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании. Часть 3 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Обнародование осуществляется от имени государственного органа или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Для обнародования акта устанавливается строго определенный срок. На официальное издание, где публикуются законы и другие нормативные акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в печатных работах, официальных документах.
Федеральный закон от 25 мая 1994 г. № 5ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» устанавливает следующее.
- Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
- Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете» и «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.
- Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ.
Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.
- Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
- Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме.
Неофициальное обнародование законов (и других нормативных правовых актов) осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах и т.д. Ссылаться на неофициальные издания в актах применения права и официальных документах нельзя.
Особая роль конституционных законов. Конституция России предусматривает принятие исчерпывающих сфер государственно-правовых отношений, подлежащих регулированию федеральными конституционными законами:
— об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории России и ее отдельных местностях (ст. 56, 88);
— о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 65, 66, 137);
— о государственном флаге, гербе и гимне России, их описании и о порядке официального использования (ст. 70);
— о предмете ведения Российской Федерации (ст. 76);
— о референдуме (ст. 84);
— о режиме военного положения (ст. 87);
— об Уполномоченном по правам человека (ст. 103);
— о порядке деятельности Правительства России (ст. 114);
— о судебной системе России (ст. 118);
— о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. 128);
— о порядке внесения конституционных поправок (ст. 135);
— о Конституционном Собрании (ст. 135).
Точное число федеральных конституционных законов, необходимых для регулирования указанных сфер, определить трудно — это зависит от того, каким образом законодатель будет регулировать указанные в Конституции России сферы. Например, по смыслу ст. 128 Конституции РФ не исключался вариант, когда мог быть принят один федеральный конституционный закон, регламентирующий деятельность всех трех высших судов. Однако законодательная практика пошла по другому пути — по каждому из высших судов принимается отдельный федеральный конституционный закон. Подобная ситуация может повториться и по другим направлениям. Очевидно, общее число таких законов будет в пределах 13—15.
В свое время (еще накануне принятия Конституции СССР 1977 г и Конституции РСФСР 1978 г.) среди ученых неоднозначно решался вопрос о целесообразности и назначении федеральных конституционных законов (в других странах, например, Франции и Испании, они именуются органическими законами). Одно из спорных положений состояло в том, допустимо ли в принципе выделять законы по их юридической силе. Сегодня практика определила, что да, допустимо. Данная категория законов, как указывалось, принимается Федеральным Собранием РФ по особой процедуре (квалифицированным большинством) и регулирует важнейшие аспекты организации государственной власти, управления и устройства.
И таким образом в России на уровне федерации сформировалась законодательная пирамида, на вершине которой Конституция, далее идут федеральные конституционные законы и затем федеральные законы, составляющие основу этой пирамиды. В Конституции России подчеркивается, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ст. 76), чем подчеркивается особое положение последних.
