Городской округ Озеры является административно — территориальной единицей Московской области. В 2015 году путем изменения состава территории — объединения городского и сельских поселений, Озерский муниципальный район получил статус городского округа.
Положение и развитие городского округа Озеры установлены постановлением Правительства Московской области об Основных направлениях устойчивого градостроительного развития Московской области.
Схемой территориального планирования Московской области – основными положениями градостроительного развития определено структурно-функциональное зонирование территории Московской области — устойчивые системы расселения. Городской округ относится к Серпухово-Каширской рекреационно-городской устойчивой системы расселения.
По данным государственного кадастра недвижимости площадь земельных участков, поставленных на кадастровый учет, составляет 25157,08 га. Участки на остальной территории площадью 29748.92 га в публичной кадастровой карте не зарегистрированы.
Площадь земельных участков, поставленных на кадастровый учет из земель сельскохозяйственного назначения, в структуре землепользования составляют 23067,25 га. Площадь особо ценных мелиорированных сельскохозяйственных угодий в городском округе составляет 5820,04 га.
Распределение площадей зарегистрированных земельных участков между землями различных категорий, позволяет оценить структуру земель.
В процессе анализа имеющихся данных установлено, городской округ Озёры имеет преимущественно сельскохозяйственное направление развития и земли сельскохозяйственного назначения составляют более 60% всей территории округа. Основная специализация сельскохозяйственного производства – овощеводство (активно используются пойменные земли р. Оки для выращивания овощных культур), развито картофелеводство, молочное животноводство и птицеводство. На территории округа расположено 7 сельскохозяйственных предприятий – крупных землепользователей, на долю которых приходится 16256,98 га земель сельскохозяйственного назначения. На долю физических лиц, крестьянско-фермерские и личные подсобные хозяйства (КФХ и ЛПХ), территории садоводческих и дачных объединений, расположенных вне границ населенных пунктов, приходится 6 810,27 га.
Таким образом, установив специфику структуры землепользования и аграрное направление развития округа, можно сделать вывод, что управление землями сельскохозяйственного назначения занимает особое место в деятельности органов муниципального образования в сфере земельно-имущественных отношений.
Деятельность по управлению земельно-имущественными отношениями на муниципальном уровне осуществляется на основании норм Земельного Кодекса, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ и актов муниципального образования.
Согласно части 2 ст.11 Земельного Кодекса РФ органами местного самоуправления осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. В ведении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов находится распоряжение земельными участками, собственность на которые не разграничена, в соответствии с часть 2 пункта 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года №137-ФЗ «О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации». Статья 10 Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» носит отсылочный характер о порядке предоставления земель сельскохозяйственного назначения, находящихся государственной и муниципальной собственности, и регулируется нормой ЗК РФ, а именно ст.39.18.
В сфере земельно-имущественных отношений на региональном уровне распространяет свое действие Закон Московской области № 144/2016-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений». В соответствии с пунктом 2 ст.2 данного закона полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Согласно ч.1. ст.2 Закон Московской области от 07.06.1996 г. №23/96-ОЗ органы местного самоуправления осуществляют распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В отношении земель сельскохозяйственного назначения распространяет действие Закон Московской области от 12.06.2004 N 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области». Закон определяет полномочия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления в сфере оборота данной категории.
Основным документом муниципального образования является Устав городского округа Озеры. Нормы устава разграничивают общие полномочия в сфере земельных отношений между представительным органом, администрацией и главой городского округа.
В соответствии со ст. 28 к полномочиям Совета депутатов — представительного органа относятся:
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
принятие местных программ использования и охраны земель;
принятие порядка и условий приватизации муниципального имущества;
осуществление контроля за соблюдением порядка управления и распоряжения имуществом.
Совет депутатов реализует свои полномочия в форме решений.
Администрация в соответствии со ст. 40 обладает полномочиями по управлению и распоряжению муниципальной собственностью в соответствии с порядком, принятым Советом депутатов.
В соответствии со ст. 5 Порядка функциональным органом, наделенным полномочиями по управлению и распоряжению имуществом и земельными участками, находящимися в муниципальной собственности городского округа Озёры, является Комитет по управлению имуществом (далее – КУИ). В рамках осуществления отдельных государственных полномочий, переданных городскому округу Озёры Федеральными законами и законами Московской области, управляет и распоряжается земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Комитет по управлению имуществом городского округа Озеры действует на основании Положения, наделен правами юридического лица, является муниципальным казенным учреждением.
КУИ осуществляет управление и распоряжение имуществом в следующих формах:
передача во владение, пользование и распоряжение юридических и физических лиц на основании договоров аренды, безвозмездного пользования и по иным основаниям;
отчуждение муниципального имущества в федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации, в собственность иных муниципальных образований, а также в собственность юридических и физических лиц (приватизация).
Для реализации возложенных полномочий КУИ выполняет следующие задачи:
выступает собственником и арендодателем земельных участков;
по распоряжению (постановлению) главы городского округа организует и проводит торги по продаже земельных участков или права заключения договора аренды;
заключает без торгов договоры аренды, иные договоры, предусматривающие переход прав владения и пользования в отношении имущества, находящегося в собственности городского округа Озеры, и иного имущества, в случаях, установленных ст. 17.1 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и ст.39.18 ЗК РФ;
разрабатывает проект и реализует прогнозный план приватизации;
принимает и регистрирует заявления граждан и юридических лиц о намерении приобрести земельные участки;
совместно с другими структурными подразделениями подготавливает предложения главе городского округа по резервированию и изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд;
согласовывает с арендатором сделки субаренды.
Таким образом, на муниципальном уровне полномочия по управлению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности или собственность на которые не разграничена, обладает функциональный орган в структуре администрации муниципального образования. Он имеет статус юридического лица и самостоятельно от имени муниципального образования осуществляет гражданско-правовые сделки в отношении имущества.
Однако на территории Московской области сложилась практика управления земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и собственность на которые не разграничена, которая противоречит нормам федерального законодательства и ущемляет права органов местного самоуправления.
Согласно части статьи 11 ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относится резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление правил землепользования и застройки территории, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Согласно части 2 ст. 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Согласно ч.1 ст. 2 Закона Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области» органы местного самоуправления осуществляют распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 — 11 настоящего Кодекса (статья 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, орган местного самоуправления самостоятельно управляет и распоряжается имуществом, в пределах своих компетенций, рассмотренных выше. Решение о предоставлении земельных участков, проведении аукциона по продаже земельных участков или права заключения договора аренды, принимается решением Совета депутатов, распоряжением (постановлением) главы администрации. При этом реализуется практика обязательного предварительного согласования проекта решения органа местного самоуправления в сфере земельно-имущественных отношений с уполномоченным органом – Межведомственной комиссией по земельно-имущественным отношениям Московской области.
Законом Московской области от 24.07.2014 года N 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» установлено, что с 01.01.2015 Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских и сельских поселений по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с даты утверждения правил землепользования и застройки городского поселения, но не ранее 1 марта 2015 года.
В то же время Законом Московской области от 24.07.2014 года N 107/2014-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области» предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципальных районов с 01.01.2015 года наделяются государственными полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
При этом в части 3 статьи 2 Закона Московской области от 24.07.2014 года N 107/2014-ОЗ закреплено положение о том, что реализация государственных полномочий органами местного самоуправления Московской области по вопросам, переданных в соответствии с данным Законом осуществляется при наличии согласия Правительства Московской области или уполномоченных им центральных исполнительных органов государственной власти Московской области.
Следовательно, на территории Московской области полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории муниципального района, наделены органы местного самоуправления муниципальных районов, и данное распоряжение осуществляется при согласии Правительства Московской области или уполномоченных им центральных исполнительных органов государственной власти Московской области.
Структура исполнительных органов государственной власти Московской области утверждена постановлением Губернатора Московской области, в соответствии с которой в систему органов исполнительной власти входят: Правительство Московской области, Министерства Московской области, Комитеты и Главные управления Московской области.
Межведомственная комиссия по вопросам земельно-имущественных отношений в Московской области формируется при Градостроительном совете Московской области в целях формирования позиции органов исполнительной власти, подготовки материалов для рассмотрения на заседаниях и проектов решений Градостроительного совета Московской области (пункт 12.3 Положения о Градостроительном совете Московской области).
При этом сам Градостроительный совет Московской области, как коллегиальный орган, создан в целях формирования и практической реализации единой градостроительной политики и рационального использования земель для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности на территории Московской области (пункты 1, 2 Положения о Градостроительном совете Московской области).
Следовательно, решения, принимаемые на заседаниях Межведомственной комиссии по вопросам земельно-имущественных отношений в Московской области отражают только позицию органов исполнительной власти Московской области по тому или иному вопросу и носят рекомендательный характер для органа государственной власти или органа местного самоуправления к полномочиям которого относится принятие того или иного решения по тем вопросам, которые обсуждались на заседании комиссии.
Учитывая, что федеральный законодатель предоставил субъектам РФ возможность предоставления права исполнительным органам государственной власти субъектов РФ распоряжения землями только в административных центрах и столицах субъектов, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, нормы, предоставляющие полномочия органам исполнительной власти субъекта согласовывать органам местного самоуправления действий по распоряжения земельными участками, противоречит федеральному законодательству и ущемляет права органов местного самоуправления. Обоснованность и состоятельность данного вывода подтверждается позицией, изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 14.05.2008 г. №35-Г08-4, Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2017 N 10АП-4402/2017 по делу N А41-1566/17.
Таким образом, решения, принятые на заседании Межведомственной комиссии, носят рекомендательный характер и не обязательны к исполнению органами местного самоуправления.
Судебная практика по обращениям граждан и юридических о признании незаконным решения администраций муниципальных образований Московской области об отказе в предоставлении земельных участков по причине отрицательного решения Межведомственной комиссии по земельно-имущественным отношениям, Градостроительного совета, также подтверждает изложенную нами позицию.
