Современные правовые подходы к решению проблемы охраны водных биологических ресурсов

Анализ уголовно-правовых актов, принятых в XX веке в нашем государстве,  четко показал  социальную необходимость установления уголовной ответственности за незаконные действия в отношении особо ценных объектов животного мира. Принятое сравнительно недавно решение о криминализации деяний, предусмотренных ст. 258.1 УК РФ, явилось следствием правового генезиса отечественного уголовного законодательства. На протяжении многих лет осуществлялась уголовно-правовая охрана представителей животного мира, а в некоторые периоды ответственность устанавливалась не только за факт незаконной добычи, но и за наличие незаконного оборота объектов животного мира, их частей и производных. Советское законодательство, которое многими авторами часто подвергается критики за излишнюю суровость,  тем не менее, стало основой уголовной политики в сфере защиты водных биоресурсов в современной России и сформировало традиции историко-правового характера, которые явились предтечей норм УК РФ 1996 г. и последующих дополнений. [1]

Данная историческая преемственность свидетельствует о социальной обусловленности включения ст. 258.1 УК РФ в качестве основной нормы уголовно-правовой охраны особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов.

Государственная политика РФ в сфере рыболовства и сохранения рыбных биологических ресурсов строится на основе документов, выделяющих рыбную промышленность в качестве важной отраслевой составляющей экономики РФ.

 Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года, одобренная распоряжением Правительства РФ от 02.09.2003 № 1265-р, выделяет использование, охрану и воспроизводство водных биологических ресурсов как одни из важнейших основ экономической государственной политики РФ. Концепция выделяет в контексте своих целей целый ряд важных задач, который должны быть решены до конца срока окончания действия документа:

– обеспечение рационального использования водных биологических ресурсов с учетом промысловой нагрузки на эти ресурсы;

– развитие искусственного воспроизводства водных биологических ресурсов, а также формирование генофондных коллекций маточных стад ценных видов водных биологических ресурсов;

– совершенствование системы охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также обеспечение действенного государственного контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания.[2]

Для решения этих задач ключевое значение имеет правовое обеспечение отношений по использованию, охране и воспроизводству водных биологических ресурсов. В Концепции поставлена задача совершенствования нормативной правовой базы в области рыбного хозяйства, соответствующей его эффективному развитию.

Совершенствование законодательства и государственной политики должно определить  понятийный аппарат, и в первую очередь – сущностные  признаки понятий «рыболовство» и «рыбное хозяйство». Этот вопрос является одним из самых принципиальных, поскольку отношения, связанные с осуществлением рыболовства и развитием рыбного хозяйства, формируются за счет использования, охраны и воспроизводства водных биологических ресурсов. Эти понятия являются взаимосвязанными, но их нельзя отождествлять. 

         Рыбохозяйственная отрасль Российской Федерации представляет собой сложнейший комплекс, содержащий разного рода параметры товарного, биологического, технологического, продовольственного, экономического, экологического, пространственно-логистического характера. Развитие рыбной отрасли экономисты рассматривают как организованную систему элементов. Следует отметить, что круг вопросов, охватываемых задачами природоресурсного и экологического характера, в документах, которые определяют  государственное направление в развитии рыбного хозяйства, бывают на одном ряду с экономическими вопросами, например, такими как:  объем общей добычи ресурсов, товарная структура продукции эффективность, себестоимость и вклад отрасли в ВВП. Лучший финансовый результат в реальном выражении российская экономика добилась в 2016 году. Росстат и Федеральное агентство по рыболовству привело статистику за 2016, которая определила общий вклад в ВВП рыбопромышленного сектора экономики в сумму более 218 млрд. рублей.[3] 

Отрасль тем не менее испытывает достаточно много трудностей, такие как: отсталость в снабжении современной рыбопромысловой инфраструктурой берегового и перерабатывающего типа, направленность на сырьевое развитие, отсутствие должного уровня переработки, высокий процент браконьерства, слабый уровень правоприменения в уголовно-правовой охране водных биологических ресурсов,  низкий процент сопутствующей продукции, такой как мука, корма, фармацевтика, водоросли и т.д. Наряду с некоторыми достижениями, в целом рыбопромышленная отрасль в РФ демонстрирует, в контексте других стран, например Норвегией, Китаем, Японией, Ираном и многими другими странами, крайне невысокий уровень развития и многочисленные проблемы правового и экологического характера. Эти проблемы рыбохозяйственной  отрасли обуславливают комплексный межотраслевой характер регулирования отношений в данной области  правовыми отраслями экологического, природоресурсного и предпринимательского права. 

Основой рыбохозяйственной отрасли является рыболовство, которое определяется, как деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных Законом случаях по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов.[4] Рыболовная деятельность имеет некоторые негативные последствия. Состояние рыболовства, иллюстрируемое, в частности, уровнем запасов наиболее ценных видов водных биологических ресурсов, имеет негативные последствия от роста количества незаконной добычи водных биологических ресурсов и нелегальной реализации рыбы за рубеж. Рискуют исчезнуть  осетровые и другие виды рыб. Требуется рационализация рыболовства посредством преодоления незаконного улова рыбных ресурсов, в том числе товарных запасов ценных пород водных биологических ресурсов. Для этого необходимо реализация разработанных Законом концептуальных мер, которые  отвечают признакам, указанным в понятии «сохранение водных биоресурсов», под которым понимается поддержание водных биоресурсов или их восстановление до уровней, при которых могут быть обеспечены максимальная устойчивая добыча (вылов) водных биоресурсов и их биологическое разнообразие, посредством осуществления на основе научных данных мер по изучению, охране, воспроизводству, рациональному использованию водных биоресурсов и охране среды их обитания. Данное понятие содержит комплекс мер по сохранению водных биологических ресурсов – меры по охране, воспроизводству и использованию водных биологических ресурсов. Закон при этом не содержит  правовые нормы, имеющие конкретизированное понятие  охраны водных биологических ресурсов. Такой подход представляется неверным, поскольку концептуально не соотносится с аналогичными правилами определений в экологическом и природоресурсном законодательстве. Так, в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрено расширенное понимание «охраны окружающей среды» как деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленной на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.[5] Понятие «использование природных ресурсов» определяется как эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Необходимо, чтобы концептуализации подверглось и законодательство о рыболовстве, поскольку это необходимо для четкого правоприменения в  части сохранения, использования и охраны водных биологических ресурсов. Обусловленность такого правового регулирования этих отношений основывается прежде всего на принципе учета стратегического значения водных биоресурсов как основы жизнедеятельности человека, в соответствии с которым регулирование отношений в сфере рыболовства и в части сохранения  водных биологических ресурсов осуществляется посредством представления данных ресурсов как природного объекта, который должен охраняться как составная часть природы, природном ресурсе, потребляемым человеком, в качестве основы осуществления хозяйственно-экономической  деятельности и вместе с тем как об объекте права собственности и иных видов прав на водные биоресурсы.

В соответствии с данным принципом, водные биологические ресурсы определяются, как разновидность природных ресурсов, природный объект, который  является составной частью природного многообразия и окружающей среды. Такая рассогласованность понятийного аппарата снижает уровень эффективности законодательства, составляющего основу развития рыбохозяйственной отрасли, к которому, наряду с Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», относится также Федеральный закон «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».[6]

Решение этих проблем должно также быть выражено посредством  документов, которые определяют государственную политику в сфере рыбной промышленности и развития рыбного хозяйства,  содержащие, основные цели, задачи, главные направления и способы совершенствования законодательства касающегося использования, сохранения и охраны водных биологических ресурсов, а также определяющие векторы его развития. В данной группе отношений отсутствует системный базовый документ, который бы  определял государственную политику развития рыболовства, направленную  на сохранение, рациональное ресурсное использование и охрану водных биологических ресурсов,  с базированием на эко подходе. Представляется, что такой правовой документ должен быть разработан по тому же содержательному формату, что и  акты, ранее принимавшиеся  в отношении других природных ресурсов. В качестве примера можно привести распоряжение Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р, в котором утверждены Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года.[7]

 Стратегическое целеполагание государства в области рыболовства и водных биологических ресурсов может обеспечиваться только посредством  экологической ориентации  задач. Среди них можно выделить:

– создание эффективной вертикали государственного управления в указанной области, строящейся на взаимодействии и координации деятельности органов государственной власти;

– нормативное совершенствование рыбохозяйственной деятельности;

– экологическая ориентированность экономического роста и внедрение новейших эффективных экологических технологий переработки ихтиофауны;

– обеспечение безопасной утилизации  отходов рыбопромысла;

– поддержание  природной среды, в  числе которых  естественные экологические системы и объекты ихтиофауны;

– восстановление  экологических систем естественного происхождения;

– экономическое регулирование рыбопромышленной деятельности и внедрение  рыночных инструментов при осуществлении рыболовства;

–  создание эффективной системы контроля в сфере рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов и государственного эко мониторинга;

–  выработка четких способов учета водных биологических ресурсов, посредством новейших технологических ноу-хау.

 Реализация Основ  государственной политики в сфере рыболовства, которая включает использование, воспроизводство и охрану водных биологических ресурсов, имеет общие принципы, направленные на достижение позитивного результата, выраженные, в частности, научном обосновании   экономических, экологических, и социальных интересов человека, общества и государства. Социальные интересы выражены в обеспечении сохранения мест традиционного рыболовства, создание рабочих мест, развитие экотуризма как части рыболовства, поддержание промыслов.

С целью реализации государственной политики, применения положений законодательства, а также выстраивания стратегии управления, в Российской Федерации  была принята соответствующая  государственная программа – Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная приказом Росрыболовства от 30 марта 2009 г. № 246, в которой развиваются базовые положения Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации  до 2020 года.

Многие положения данной стратегии на первый квартал 2019 года остаются невыполненными, либо недостаточно реализованными. В частности пункты 4.2. и 4.3, связанные со стратегией инфраструктурной модернизации и повышения рыбопромышленных технологий, в большей части регионов не нашли практического воплощения. Однако есть и некоторые позитивные сдвиги, которые произошли благодаря Стратегии развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, результатом которых стало повышение уровня добычи рыбной продукции и  рационализация лова рыбы.

Отметим, что в настоящий момент начал обсуждаться новый проект  –  Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2030 года.

Следует остановиться на некоторых проблемных моментах, влияющих на развитие рыболовства, сохранение, использование и охрану водных биологических ресурсов. В первую очередь это касается целеполагания. Проектом Стратегии 2030 в числе долгосрочных стратегических целей и задач определено обеспечение национальной продовольственной безопасности. Экологические ориентиры ограничены декларированием снижения негативного воздействия на окружающую среду. Целеполагание, касающиеся  рационализации использования водных биологических ресурсов в проекте Стратегии 2030 не имеют достаточной конкретизации, а в части их сохранения и охраны и вовсе не нашли своего отражения. Исходя из базовых и принципиальных положений Основ федерального законодательства,  логичным выглядит включение в Стратегию решение задач по рациональному использованию водных биологических ресурсов, их воспроизводству, в том числе развитию искусственного воспроизводства  и аквакультуры; восстановлению и сохранению ресурсно-сырьевой базы рыболовства; сохранению особо ценных и ценных видов водных биоресурсов; соблюдению раздельного нормативно-правового режима водных биологических ресурсов, базирующего на основании учета их биологических особенностей, экономического значения, доступности для использования, района добычи (вылова) и других факторов.

Принципиальными вопросами, требующими отражения в Стратегии 2030, являются защита биоресурсов, экологическая безопасность сферы рыболовства. Стратегической (экологической) целью государственной политики в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов является решение сопряженных социально-экономических задач, которые бы  обеспечивали  качественный, экономически безопасный и ориентированный рост добычи и переработки рыбных ресурсов, сохранение благоприятного состояния окружающей среды, биологического разнообразия и природных ихтиологических ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на доступные биоресурсы, обеспечение экологической безопасности. Проблемы совершенствования государственной политики и законодательства в области рыболовства и водных биологических ресурсов не ограничиваются рамками рассмотренных вопросов и требуют проведения специальных системных межотраслевых исследований.

На нормативно-правовом уровне в Российской Федерации имеется целый спектр законов и программ, обеспечивающих сохранение и охрану водных биологических ресурсов. Следует отметить достаточно высокий уровень юридической разработанности правовых документов, гарантирующих сохранение морской фауны. К сожалению практической реализации многие положения указанных документов до сих пор не получили. Остается надеяться, что Стратегия развития рыбохозяйственно-го комплекса Российской Федерации на период до 2030 года будет иметь не только грамотное установление проблем и писанных способов их решений, но иметь и реальную практическую реализацию. Правовая охрана водных биологических ресурсов в РФ осуществляется уголовно-правовыми и административно-регулятивными  методами. Уголовно-правовая охрана осуществляется посредством главы 26 УК РФ, а административно-регулятивные способы охраны водных биоресурсов осуществляются целым рядом программ, приказов и постановлений, подписываемых федеральными исполнительными органами РФ, некоторые из которых мы упомянули в рамках данного параграфа. Исторический опыт, географическое положение, особенности внутренних процессов истощения водных биологических ресурсов  – все это стало основой для специфической разработанности российскими учеными-правоведами юридических конструкций охраны водных животных в нашей стране. При этом наше государство старалось брать все лучшее также и из  международно-правового опыта – примером служат многочисленные Конвенции и международные договоры, которые были подписаны Россией. Остается проблемной практическая реализация многих положений всей совокупности этих документов, и  исполнительным органам РФ в этой части предстоит достаточно большой объем работы.


[1] Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 03.10.2018) // Поисково-правовая система «КонсультантПлюс»

[2] Распоряжение Правительства РФ от 02.09.2003 № 1265-р (ред. от 21.07.2008) «О Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года» // Поисково-правовая система «КонсультантПлюс»

[3] Российский статистический ежегодник , Статистический сборник — М., Росстат. 2016.  С.775

[4] Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 № 166-ФЗ (последняя редакция) // Поисково-правовая система «КонсультантПлюс»

[5] Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «Об охране окружающей среды» // Поисково-правовая система «КонсультантПлюс»

[6] Федеральный закон от 02.07.2013 № 148-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

[7] Распоряжение Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р «Об утверждении Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» // Поисково-правовая система «КонсультантПлюс»

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *