Основой всего энергетического законодательства является Конституция Российской Федерации.
Международные договоры, участником которых является Российская Федерация.
Среди кодификационных актов, необходимо выделить Гражданский кодекс РФ — в нем содержатся специальные положения, регулирующие энергетические отношения.
Согласно 89 ст. Земельного Кодекса РФ определены специальные земли энергетики. Для обеспечения безопасной эксплуатации этих земель устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования.
КоАП РФ затрагивает большой ряд правонарушений, связанных с энергетикой. Глава 9 посвящена правонарушениям в промышленности, строительстве и энергетике. Так же и другие главы частично касаются данного вопроса. Например, ст. 14.32.2 говорит о санкциях за манипулирование ценами на рынках электроэнергии.
Ряд статей IX раздела УК РФ устанавливают ответственность за преступления в данной сфере. Такие статьи как 215,215.1,215.3,217.1.
Существует немалое количество федеральных законов общего регулирования, которые так или иначе являются значимыми для регулирования отношений в сфере энергетики. Из них можно выделить: «О естественных монополиях» и «О конкуренции». В доктрине их называют еще специальные.
Особое место в энергетическом законодательстве занимают специальные отраслевые законы.
Структура законодательства — это строение законодательства, выступающее как единство устойчивых его элементов, частей[1].
Вместе с тем более общий взгляд на законодательство позволяет обнаружить в его структуре целые пласты. Таких »пластов» в структуре законодательства насчитывается шесть (рис. 1.1).
Рис. 1.1. Структура законодательства
Различные аспекты законодательного регулирования публично-законодательных отношений являются предметом многих исследований[2].
Учитывая, что практически для всех ключевых отраслей энергетики характерно наличие сфер деятельности, которые отнесены к сферам деятельности субъектов естественных монополий, существенное значение имеют такие направления государственного регулирования, как антимонопольное регулирование и государственное регулирование цен (тарифов) в сфере энергетики.
Основные положения об антимонопольном регулировании, государственном регулировании цен (тарифов) закреплены в таких Федеральных законах, как: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении».
Так, в гл. VI Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» закреплены принципы государственной ценовой политики в области газоснабжения, положения о регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа, положения о регулировании тарифов на услуги газораспределительных организаций; В гл. VII Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» закреплены антимонопольные правила для организаций — собственников систем газоснабжения» и положения о недискриминационном доступе организаций к газотранспортным и газораспределительным системам.
В свою очередь, в гл. 5 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» закреплены принципы и методы государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, положения об особенностях государственного регулирования цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в электроэнергетике и платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, положения о разграничении полномочий государственных органов в области государственного регулирования цен (тарифов), положения об антимонопольном регулировании и контроле на оптовом и розничных рынках.
А в гл. 3 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении» закреплены принципы регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения; виды цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, методы регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, сущность и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), способы установления тарифов в сфере теплоснабжения, основания и порядок отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, положения о государственном контроле (надзоре) в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. В данном Законе нет отдельной главы об антимонопольном регулировании, но в ч. 5 ст. 4 предусмотрены полномочия федерального антимонопольного органа, к которым относятся: (1) антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения; (2) согласование решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения и о введении регулирования тарифов в сфере теплоснабжения после их отмены, выдача предписаний об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.
Во исполнение предоставленных указанными Федеральными законами полномочий Правительством Российской Федерации утверждены правила доступа к энергетическим сетям (газотранспортным, газораспределительным, электрическим, тепловым) и основы ценообразования в указанных отраслях энергетики[3]. Вопросы антимонопольного регулирования и государственного регулирования цен (тарифов) в нефтяной отрасли в отдельном федеральном законе не закреплены, но соответствующие правила установлены Правительством Российской Федерации[4].
Для такой сферы деятельности субъектов естественной монополии, как захоронение радиоактивных отходов, в соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[5] Правительство Российской Федерации уполномочено устанавливать порядок государственного регулирования тарифов на захоронение радиоактивных отходов, в том числе основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля[6], и определять федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление таких тарифов.
Полномочия федеральных органов государственной власти в области антимонопольного регулирования и государственного регулирования в указанных отраслях энергетики закреплены в вышеуказанных Федеральных законах и детализированы на уровне соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации.
Необходимо также учитывать, что структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[7].
До 21 июля 2015 года данная структура предусматривала функционирование как федерального антимонопольного органа (Федеральная антимонопольная служба), так и федерального органа, уполномоченного осуществлять законодательное регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением (Федеральная служба по тарифам).
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2015 г. N 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования»[8] в целях совершенствования государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования, оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти упразднена Федеральная служба по тарифам. Функции упраздняемой Федеральной службы по тарифам переданы Федеральной антимонопольной службе. В соответствии с п. 3 принятого Указа Президента Российской Федерации установлено, что Федеральная антимонопольная служба является преемником упраздняемой Федеральной службы по тарифам.
Во исполнение данного Указа Президента Российской Федерации внесены соответствующие изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Законодательный анализ полномочий упраздняемой Федеральной службы по тарифам, а также положение принятого Указа Президента Российской Федерации о том, что Федеральная антимонопольная служба является преемником Федеральной службы по тарифам, свидетельствует о том, что к Федеральной антимонопольной службе переходят полномочия осуществлять законодательное регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, а также полномочия по регулированию естественных монополий, с осуществлением функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.
Каких-либо изъятий из полномочий упраздняемой Федеральной службы по тарифам, передаваемых Федеральной антимонопольной службе, на сегодняшний день не установлено.
Рассматривая вопросы о полномочиях государственных органов, следует также отметить Указ Президента Российской Федерации от 28 октября 2014 г. N 693 «Об осуществлении контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»[9]. В соответствии с ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 21 июля 2011 г. N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» государственный контроль (надзор) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется уполномоченными Президентом Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (далее — уполномоченные федеральные органы исполнительной власти) в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации[10].
Согласно п. 1 Указа Президента Российской Федерации на Министерство внутренних дел Российской Федерации возложены полномочия по осуществлению контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.
Также следует обратить внимание на произошедшую реорганизацию Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики и об образовании Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и повышения энергетической эффективности экономики, Правительственной комиссии по вопросам природопользования и охраны окружающей среды[11]. В соответствии с утвержденным данным Постановлением Правительства Российской Федерации Положением о Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и повышения энергетической эффективности экономики данная комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных органов и организаций в целях создания условий для устойчивого развития и функционирования отраслей топливно-энергетического комплекса, энергосбережения и энерго-эффективности.
К основным задачам Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и повышения энергетической эффективности в том числе относятся: обеспечение согласованных действий органов исполнительной власти по разработке и реализации основных направлений государственной политики в сфере топливно-энергетического комплекса; разработка основных направлений совершенствования законодательного регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса, а также координация и контроль реализации указанных основных направлений; определение мер, направленных на удовлетворение потребностей внутреннего рынка в энергоресурсах, в том числе на увеличение использования газомоторного топлива и попутного нефтяного газа; определение основных мер, направленных на повышение инвестиционной привлекательности топливно-энергетического комплекса; рассмотрение предложений, направленных на создание условий для формирования энерго-эффективной экономики и стимулирование энергосбережения.
Международно-законодательное значение минеральных и энергетических ресурсов, флоры и фауны возрастает, что обусловлено глобализацией и интеграцией экономических связей государств.
На наш взгляд, формирование единого, целостного международного механизма соблюдения рассматриваемых отношений следует отнести ко второй половине XX в., однако использование отдельных международно-законодательных средств для координации природо-ресурсных интересов имело место и ранее.
В настоящее время отсутствует единый, универсальный, межгосударственный акт, кодифицирующий весь комплекс отношений в сфере освоения и использования природных ресурсов. К причинам, по которым разработка такого акта представляется невозможной, следует отнести:
1) многообразие природных ресурсов, к коим, по определению Г.К. Блэка, можно отнести «любое вещество в первозданном состоянии, которое имеет экономическую стоимость после изъятия»[12]. В отечественной науке международного права наиболее часто встречаются обобщения и упоминаются следующие категории ресурсов: энергетические, минеральные, лесные, флора и фауна, а также ресурсы Мирового океана;
2) необходимость сочетания экономических аспектов и интересов по защите окружающей среды, о которой было сказано выше;
3) различный законодательный режим разведки и эксплуатации природных ресурсов государственной территории, открытого моря, космоса и т.д., и государств со смешанным законодательным режимом (континентального шельфа и исключительной экономической зоны).
Итак, в зависимости от предмета соблюдения и вида самого международного соглашения между государствами в сфере управления ресурсами целесообразно подразделить на несколько категорий. Во-первых, перечисленные особенности были учтены при разработке и принятии в рассматриваемый период многосторонних соглашений, определяющих законодательный режим освоения и использования ресурсов территорий с различным статусом:
— Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., подтвердившая и дополнившая ряд предложений, закрепленных Женевскими конвенциями по морскому праву 1958 г.;
— Соглашение о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г., а также Соглашения о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г.;
— Соглашение о координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики СНГ 1992 г., в области использования атомной энергии в мирных целях 2013 г.
— Решение о концепции формирования общего рынка газа, нефти и нефти продуктов ЕАЭС 2016 г.
— Соглашение об Антарктике 1959 г., Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. и Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г.
В пп. 1, 2 ст. 137 Соглашения по морскому праву 1982 г. содержится норма, определяющая законодательный статус района морского дна за пределами национальной юрисдикции, согласно которой «ни одно государство не может претендовать на суверенитет или суверенные права или осуществлять их в отношении какой бы то ни было части Района или его ресурсов… Все права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству…»[13].
Более того, такие соглашения служат примером комплексного соблюдения, так как не только определяют основы управления ресурсами для извлечения экономической выгоды, но и регламентируют сохранение и защиту окружающей среды.
Основные положения о законодательном регулировании отношений в сфере энергетики рассматриваются в Общей и Особенной частях учебника по энергетическому праву[14]. Данные положения касаются стратегических задач в области государственного регулирования в сфере энергетики, основных направлений государственного регулирования в сфере энергетики, полномочий государственных органов в сфере энергетики, вопросов саморегулирования.
Иные проблемы государственного регулирования имеют существенное значение для сферы энергетики.
В регулировании публичных отношений
задействовано значительное количество уполномоченных органов, которые
осуществляют как функции регулирующие, так и функции контроля (надзора). Для
сферы энергетики характерно существенное воздействие государства на
регулирование частно-законодательных отношений. Такое регулирующее воздействие
в сфере энергетики оказывают и наделенные особыми публичными полномочиями
саморегулируемые организации. Фз № 261 «Об энергосбережении и о повышении
энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты» регулирует вопросы, связанные с
СРО в области энерго обследования.
[1] Законодательне обеспечение промышленности / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2009. С. 15 — 16.
[2] Александрова Е.Р. Законодательнй анализ практики рассмотрения налоговых споров в сфере электроэнергетики по вопросам исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость // Законодательнй энергетический форум. 2015. N 2. С. 41 — 44
[3] Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям» // Российская газета. 2005. 19 янв.
[4] Постановление Правительства РФ от 29 марта 2011 г. N 218 «Об обеспечении недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам в Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 14. Ст. 1943
[5] Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. N 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» // СЗ РФ. 2012. N 4. Ст. 504
[6] Приказ Минприроды России от 16 сентября 2014 г. N 406 «Об установлении тарифов на захоронение радиоактивных отходов класса 5 на 2015 год» // Российская газета. 2014. 15 окт.
[7] Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2012. 22 мая.
[8] Указ Президента РФ от 21 июля 2015 г. N 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования» // СЗ РФ. 2015. N 30. Ст. 4571.
[9] Указ Президента РФ от 28 октября 2014 г. N 693 «Об осуществлении контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» // СЗ РФ. 2014. N 44. Ст. 6043.
[10] Федеральный закон от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных законодательствонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. 2014. 17 окт.
[11] Постановление Правительства РФ от 14 марта 2015 г. N 227 «О реорганизации Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики и об образовании Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и повышения энергетической эффективности экономики и Правительственной комиссии по вопросам природопользования и охраны окружающей среды» // СЗ РФ. 2015. N 12. Ст. 1761.
[12] Black’s Law Dictionary. Definitions of the Terms and Phrases of American and English Jurisprudence, Ancient and Modern / By H.C. Black. St. Paul, 1990. – С. 1027.
[13] Конвенция ООН по морскому праву 1982 года // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.
[14] Энергетическое законодательство: Общая часть. Особенная часть: Учебник / Под ред. д.ю.н. В.В. Романовой. М.: Юрист, 2014. С. 172 – 253.
