Анализ некоторых нормативных документов, касающихся государственной гражданской службы свидетельствует о том, что проблема эффективности в данной сфере существует. С эффективностью на госслужбе связаны, исходя из законодательных основ, наличие у госслужащих соответствующего набора квалификационных характеристик, профессиональных навыков и знаний.
Впервые понятие эффективности государственного управления было введено законодательно в программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)». Программа определила госслужбу как механизм государственного управления, разделила службу по видам, упорядочила систему вознаграждений. Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ», созданным в рамках программы, были впервые предложены как минимум два важных направления:
1) оценка профессиональных навыков и знаний государственных служащих, которые явились квалификационными требованиями, предъявляемыми к должности государственной гражданской службы;
2) связь оплаты труда по отдельным должностям с эффективностью и результативностью профессиональной служебной деятельности.
Однако в документе не были разработаны критерии и методики оценки качества государственных услуг.
Эта тема была продолжена в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Одним из направлений программы была система показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов.
Критериев оценки деятельности государственных гражданских служащих и руководителей государственных органов власти большому счету не существует, кроме попытки законодательно закрепить оценку гражданами работы чиновников в Постановлении Правительства РФ №1284. оценка по пятибалльной шкале касалась качества предоставления государственных услуг, например, времени предоставления услуг, компетентности сотрудника, условий в помещении и т.д.
В 2012 году по поручению Президента РФ был разработан перечень ключевых показателей эффективности (KPI) для руководителей Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы. Это, пожалуй, был первый опыт оценки эффективности руководителей в системе государственной службы. В рамках KPI были сформулированы конкретные цели деятельности и сроки достижения результатов. Однако, был ли успешен этот эксперимент, не удалось выяснить в доступных нам источниках.
В 2013 году был представлен «Методический инструментарий по внедрению системы комплексной оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих (включая общественную оценку)». Подобная система оценки при использовании на государственной гражданской службе при оценке деятельности госслужащих включала:
— оценку соответствия квалификационным требованиям;
— оценку профессиональных качеств;
— оценку результативности профессиональной служебной деятельности;
— общественную оценку (для некоторых направлений профессиональной деятельности и должностей государственной службы).
Работа по определению критериев оценки эффективности руководителей в системе государственной службы находится в настоящий момент в стадии разработки. Главная задача найти легко измеримые критерии и показатели результативности, которые отражали бы влияние на конечный результат и цели деятельности всей государственной службы.
Одним из последних действий в области повышения эффективности государственного управления можно считать письмо Председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева Президенту Владимиру Путину о создании комиссии по совершенствованию системы государственного управления. Основными проблемами, по мнению премьер-министра, являются: отсутствие системы взаимодействия между органами власти при решении комплексных задач, отсутствие системы внешнего контроля за эффективностью организации работы, смена аппарата и нарушение приемственности при смене руководителя министерства или ведомства. Ссылаясь на международные практики, Д. Медведев предлагает определить ключевые показатели эффективности для каждого министерства и сформировать понятную систему оценки государственной власти с учетом общественной оценки ее действий. В организационном плане для осуществления этих целей необходимо созвать комиссию, которую возглавит Президент, членами которой станут министры, депутаты, сенаторы, эксперты. Комиссия будет призвана координировать разработку стратегических параметров социально-экономического развития, оптимизировать систему министерств, подведомственных учреждений, проводить мониторинг достижения утвержденных KPI, развивать информационные технологии.
Некоторые аналитики отмечают, что создание подобной комиссии — это «ремейк» принятых ранее решений, например, комиссии по административной реформе 2004 года, только тогда KPI назывались «показателями деятельности».
Стоит отметить, что с 2004 года законодательного регламента по определению критерия оценки профессиональных и личностных качеств государственных гражданских служащих не разработано. Это значит, что все руководители вправе сами разработать данные критерии. Кроме того, потребуется соблюдение принципов единства организационных основ федеральной и региональной гражданской службы, таким образом, в субъектах РФ пока не приступили к решению такой сложной задачи, которая потребует современной кадровой технологии.
Такое разделение и разработка соответственно двух групп показателей для их оценки являются логичными и необходимыми из-за того, что оценка профессионального качества государственного служащего направляется только на выявление уровня профессиональной компетентности работников. Под профессиональной компетентностью понимают каждое приобретенное при обучении и практической деятельности знание, умение и навык. Оценку же личностного качества связывают с оценкой индивидуальной особенности. Объединение таких качеств может привести к тому, что личностные качества, обычно, оценивают в усеченном виде.
Примером служит перечень показателей для оценки государственного служащего, который предлагался С.И. Петровой, где к каждому показателю, характеризующему квалификацию служащего, относят только такие его личностные качества, как способность к самооценке, творчеству, способность адаптироваться к новым ситуациям, что явно является недостаточным.
Что касается условий присвоения специальных званий или производства в классный чин государственных служащих, то в некоторых нормативных актах называют выдвижение на вышестоящие должности без соблюдения очередности. Представляется, однако, что данное автоматическое присвоение разряда на основании занятия вышестоящей должности может привести к «засорению» государственного органа некомпетентным работником. В Законе N 58-ФЗ нет нормы, которая посвящается порядку продвижения по службе. Здесь говорится только о том, что служащие имеют право на продвижение по службе (должностной рост), увеличение денежного содержания при учете результата и стажа работы, уровня квалификации.
В РФ только начинает формироваться методическая база по оценке личных качеств. Анализ же зарубежного опыта показал, что вышеназванной проблеме там уделяют внимание достаточно давно. Пример – это опыт Нидерландов. Оценивая личные качества голландских государственных служащих, выделяют следующие показатели: умение анализировать; политическая и социальная эрудиция; практический опыт; творческие подходы; чувство ответственности; коммуникабельность; объективность; корректность и порядочность; сопротивляемость стрессу и разочарованию; самоотождествление с правительственной политикой; преданность; решительность; контактность и внимание к окружающему миру; готовность принимать участие при определении правовой политики; восприимчивость к новому методу и технике в управлении; тяга к карьере государственных служащих.
В США, оценивая личностные качества, выделяют такие показатели. как: способность к учебе (общие умственные способности); умение сделать устное обобщение (насколько хорошо сотрудники могут делать устное обобщение перед маленькими группами на хорошо известные темы); умение сделать письменное сообщение (насколько успешно сотрудники могут составлять служебную записку на хорошо известные темы); контактность; восприятие пороговых социальных мнений (насколько легко сотрудники воспринимают незначительное замечание, касающееся их поведения); способность к творчеству (какой является вероятность того, что сотрудники способны решать задачу новыми, отличными от других способами); самооценка (насколько реалистично представление сотрудников о соотношении собственных достоинств и обязанностей, насколько глубоко их понимание мотива своего поведения); общественные задачи (отношение к расовому, этническому, социально-экономическому, образовательному и другому подобному вопросу); гибкость в поведении (насколько легко сотрудники в случае принуждения изменяют поведение или модифицируют его для того, чтобы достигнуть поставленных целей); необходимость одобрения со стороны вышестоящих лиц (степень эмоциональной зависимости от руководителя); необходимость одобрения со стороны равного по социальному и должностному положению лица (степень эмоциональной зависимости от коллективного мнения); внутренний рабочий норматив (насколько высоко качество, с которым сотрудники хотят выполнять какие-либо работы в сравнении с более низким, однако приемлемым); необходимость в продвижении и карьерном росте (учитывают стремление к значительному продвижению по служебной лестнице и срок, в который сотрудник надеется такое продвижение осуществлять, по сравнению с коллегой, занимающим равное с ним положение); необходимость надежности положения (в какой степени сотрудники хотят быть обеспеченными работой); гибкость при достижении целей (жизненная цель, ее соответствие реальным возможностям и обстановке); первостепенность работы (в какой степени удовлетворение, которое получают от работы, больше удовлетворения от другой сферы деятельности в повседневной жизни); терпимость к неопределенности и нестандартному условию в работе; способность проработать длительный период без достаточных вознаграждений с перспективой получить награду позже; сопротивляемость стрессовой ситуации (до каких пределов напряженность работы совпадет с нормальным психологическим состоянием); различные интересы (разные сферы деятельности и увлечения — политика, искусство, музыка, спорт); энергичность (как долго сотрудники могут выдержать высокий уровень нагрузки); организованность и способность к адекватному планированию карьеры; готовность принять решение и умение его обосновать.
Таким образом, значимость оценки данных качеств не вызывает сомнения, поэтому именно они обусловили отношение служащих к работе и качество ее выполнения. Что касается оценки профессионального качества служащего, то она должна включить следующие направления:
— проверку соответствия работников требуемому уровню профессионального образования и стажу государственной службы;
— выявление соответствия уровня профессионального знания и навыка служащего требованию, необходимому для исполнения должностной обязанности (владение современным средством, методом и технологией работы с данными; наличие навыка работы с документацией; знание формы и метода работы при применении автоматизированного средства управления; владение официально-деловым стилем современного русского литературного языка; уровень знаний иностранного языка; знание нормативного правового акта, регламентирующего служебную деятельность; знание структур и полномочий органа государственной власти; знание основы организации прохождения гражданской службы, служебного распорядка данного органа; знание правила в деловой этике);
— проверку соответствия служащих требованиям, которые предъявляются к классному чину.
Отметим, что Закон N 79-ФЗ устанавливает вид и тип показателей эффективности и результативности деятельности. Но существует необходимость в разработке сбалансированной системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а также в увеличении стимула к надлежащему исполнению им должностного регламента.
Создание совокупности показателей для результативности служебной деятельности гражданского служащего имеет юридическое обоснование. Первое, на основании N 79-ФЗ ряд показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих требуется включить в должностной регламент. Второе, по отдельному ряду должностей гражданской службы можно установить особый порядок для оплаты труда служащего, при котором она находится в зависимости от показателя эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемой в срочном служебном контракте (ст. 50).
Указанной нормой показатели по отношению к деятельности государственного органа делятся на обобщенные и специфические. Обобщенный показатель эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческого и иного решения, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанного решения, общий для государственного органа и гражданского служащего, утверждается соответственно с помощью Президента РФ и Правительства РФ.
Обобщенный ряд показателей в эффективности и результативности деятельности государственного органа характеризует достижение цели и задачи, общей для широкого круга государственных органов, специфические показатели — достижение цели и задачи, характерной для определённых органов власти. Таким образом, на основании показателя эффективности и результативности деятельности органа власти на основании законодательства определяют показатель результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Но основной ряд нормативно закрепленных подходов к вопросам по разработке и внедрению показателя эффективности и результативности деятельности гражданского служащего можно свести к следующему:
- Требуется различать показатель эффективности и результативности деятельности государственного органа и показатель эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.
- Показатель эффективности и результативности деятельности государственного органа делится на: 1) обобщенный ряд показателей по эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческого и иного решения, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанного решения; 2) специфический ряд показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческого и иного решения, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанного решения.
- Показатель эффективности и результативности служебной деятельности гражданских служащих является обязательной составной частью должностного регламента, результат исполнения которого учитывают при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включение гражданских служащих в кадровый резерв, при оценке их профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо при поощрении гражданских служащих.
- Правовое регулирование вопроса показателя эффективности и результативности труда гражданского служащего должны осуществляться на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и локальном уровне (уровне государственных органов).
- Показатель эффективности и результативности может быть связан с особенным порядком по оплате труда гражданских служащих, работающих на условии срочного служебного контракта и замещающих должности гражданской службы, которые включаются в специальный перечень должностей, по которым могут устанавливать особенный порядок по оплате труда.
Отметим, что в научной литературе сложилось противоречивое представление о необходимости развить указанный ряд юридических закреплений. Но стоит держаться мнения, которое было высказано И.Н. Барцицем: «Наряду с основным направлением реформы в системе государственной службы требуется разработка системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности, которые позволят в виде конкретного целевого значения качественного и количественного параметра фиксировать особенность и степень достижения цели, выполнения задач, которые возлагаются на государственный орган, его структурное подразделение и государственных служащих».
