Статья 10 Конституции РФ отражает одну из важнейших основ конституционного права – разделение власти на исполнительную, законодательную и судебную, признаваемую всеми демократическими правовыми государствами и впервые введенную в конституционное право нашей страны с принятием Конституции РФ.
Исполнительная власти в России возглавляется Правительством РФ, наиважнейшим и самостоятельным институтом, наряду с законодательными и судебными органами власти. Рассматривая состав Правительства РФ, определяя структуру и порядок его формирования отметим, что все перечисленное далее так или иначе взаимосвязано с полномочиями Правительства РФ.
Коснемся и системы исполнительной власти. Органы исполнительной власти могут быть классифицированы в зависимости от широкого круга оснований. В зависимости от уровня государственной власти в федеративном государстве могут быть выделены: федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В зависимости от организационно-правовых форм можно выделить: Правительства РФ (федеральное и региональные); функциональные министерства; государственные комитеты; службы; управления и главные управления; инспекции; агентства; департаменты; администрации; мэрии городов федерального значения; отделы и другие органы исполнительной власти. На основании характера компетенции следует выделить органы: общей компетенции, несущие ответственность во всех сферах государственного управления на соответствующей территории (Правительство РФ); отраслевой компетенции; межотраслевой компетенции; внутри отраслевой компетенции.
В зависимости от внутренней структуры и системы власти и подчинения органы исполнительной власти можно разделить на: коллегиальные, в которых принятие решений по основным вопросам компетенции осуществляется группой лиц, объединенных организационно и юридически; едино начальные, в которых решения принимаются единым возглавляющий данный орган власти руководителем.
Данная категория является доминирующей в силу специфики, присущей исполнительной власти, ориентированной на оперативное принятие решений по текущим вопросам жизни государства и общества.
Таким образом, публичная власть существенным образом отличается от общественной власти, выходя за пределы объекта управления, отделяясь от социума, который она контролирует. Основными формами реализации публичной власти выступают публичная власть международного и внутригосударственного уровня, субъектов РФ, местного самоуправления. Публичная власть и общество находятся в состоянии постоянного взаимодействия и взаимозависимости. Особенности общественного устройства непосредственно влияют на систему государственной власти и местного самоуправления, которые, встав над обществом, не могут действовать независимо от него.
Исполнительная власть представляет собой особую ветвь государственной власти, независимую от законодательной и судебной властей. Исполнительная власть реализуется специальными органами, составляющими государственный аппарат и осуществляющими государственное управление на федеральном и региональном уровнях, в пределах их ведения. Роль и значение исполнительных органов власти в системе государственного администрирования могут быть названы важнейшими, поскольку возлагаемые на них управленческие функции оказывают огромное влияние на все без исключения сферы общественной жизни. Именно эти органы призваны претворять в жизнь законодательные и иные акты органов законодательной власти, а равно претворять исполнение решений судебных органов.
Функциональность Правительства РФ ограничена сроками деятельности с момента избрания Президента РФ, и прекращается к моменту избрания нового Президента РФ. Президент РФ вправе назначать и освобождать от должности Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров, кроме того согласно ст. 112 Конституции РФ и Председатель Правительства РФ вправе самостоятельно формировать структуру федеральных органов исполнительной власти не позднее недели с момента своего назначения и согласовывает ее с Президентом РФ.
Об отставке заместители Председателя Правительства РФ подают заявления самостоятельно, но Правительство РФ может действовать вплоть до своего расформирования по поручению Президента РФ.
Правительство РФ вправе перераспределять функции в соответствии с законом, если возникает необходимость изменения самой структуры органов исполнительной власти, в частности вправе создавать территориальные органы и привлекать к руководству должностных лиц, учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ, в том числе перераспределять функции федеральных органов исполнительной власти, определять численность аппаратов и работников, устанавливать размер ассигнований на их содержание, в предельном размере бюджетного финансирования в установленном законом порядке[1].
Учрежденные Правительством РФ исполнительные органы власти включают в себя: на федеральном уровне министерства, службы, агентства, комиссии, государственные органы и комитеты, для которых определяется правовая деятельность специальными положениями, утвержденные Правительством РФ, в том числе в своей деятельности они руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, иным федеральным законодательством.
В подчинении Правительства РФ находятся федеральные министерства и ведомства, оно определяет их работу и осуществляет контроль исполнения поставленных целей или задач, которые подотчетны и несут самостоятельную ответственность за свою деятельность.
Обеспечивается деятельность Правительства РФ непосредственно создаваемым Аппаратом Правительства РФ, тесно взаимодействующего с аналогично созданной Администрацией Президента РФ, в том числе с палатами Федерального Собрания РФ (Советом Федерации РФ – ч. 2 ст. 102 и Государственной Думой РФ[2] — ст. 103 Конституции РФ).
Структура органов исполнительной власти разнообразна и имеет внутреннюю соподчиненность, как уже отмечалось, вправе образовывать вторичные структуры наряду с Правительством РФ, к которым относят – исполнительно-распорядительные органы специальной компетенции[3].
В целом структура органов исполнительной власти в подчинении Правительства РФ согласно законодательству трехуровневая:
— федеральные органы исполнительной власти;
— органы субъектов РФ (определяется самостоятельно субъектами РФ);
— органы местной исполнительной власти (в городах, сельских поселениях и пр. территориальных единицах).
Возглавляемая Правительством РФ система органов исполнительной власти обладает исполнительно-распорядительными функциями, отсюда и имеет название исполнительной, поскольку в основном исполняет и организует исполнение законов[4], Указов Президента РФ, собственные нормативные акты и иные акты представительных и законодательных органов, в том числе посредством издания распоряжений и обеспечивают их исполнение.
Создаваемая Правительством система органов исполнительной власти имеет различную классификацию и делиться: с учетом характера полномочий на общей и специальной компетенции, коллегиальные и едино — начальные, отраслевые и многоотраслевые органы, общефедеральные и совместные.
В частности к коллегиальным относятся Правительство РФ и правительства субъектов, а едино-начальными могут быть министерства и иные федеральные ведомства или ведомства субъектов РФ. Однако такая классификация может иметь и иные направления.
О.Е. Кутафин и И.Е. Козлова предлагают следующую классификацию специальной компетенции:
– отраслевые (к ним отнесены министерства по отраслевому принципу деления);
– межотраслевые (комитеты могут охватывать управление несколькими отраслями)[5].
С учетом деления на общефедеральные органы осуществляется управление в отраслях и по сферам деятельности на федеральном уровне, задача которых упорядочить деятельность в определенных отраслях управления и совместного ведения Федерации и субъектов РФ.
С учетом названной классификации исполнительная власть имеет следующие организационно-правовые формы на федеральном уровне: министерство, служба, агентство, государственные комитеты и пр.
Так, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно–правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности – является федеральное министерство, руководит которым министр РФ или федеральный министр.
К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности – отнесена федеральная комиссия, руководит которой председатель (директор).
Федеральной службой в пределах установленных компетенцией управляет руководитель – директор, который издает индивидуальные правовые акты, но не вправе реализовывать в установленной сфере деятельности нормативно–правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору – является федеральное агентство, возглавляемое директором, он вправе издавать индивидуальные правовые акты, но не имеет полномочий по осуществлению нормативно–правового регулирования в определенной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно–правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти – является государственный комитет[6].
Объем общих полномочий органов государственной власти субъектов РФ достаточно существенен. Это обеспечение материально–технической и финансовой деятельности органов государственной власти субъекта РФ, включая вопросы оплаты труда их работников, служащих, формирование и использование резервных фондов субъекта РФ, поддержание сельскохозяйственного производства, строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения, организация транспортного обслуживания населения, предоставление начального и среднего профессионального образования, медицинское обслуживание и социальная поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов. Всего более сорока полномочий.
Соответственно, для реализации перечисленных полномочий необходимо принятие региональных законов, которые не могут противоречить федеральным и проходят процедуру согласования. Полагаю, в случае возникновения необходимости в принятии каких–либо законов в субъектах процедура согласования с Государственной Думой и получение согласия 1/3 субъектов РФ является излишней. Поскольку в каждом субъекте есть свои созданные органы законодательной и исполнительной власти, которые уже признали необходимым принять законопроект для своего субъекта, а согласительная процедура с «центром» противоречит принципу самостоятельности субъекта РФ.
Надо сказать, что состав Правительства РФ и созданная им структура в соответствии с Конституцией РФ имеет стабильную конструкцию, которая является фактически неизменной долгие годы. Что вызывает неоднозначные взгляды и подвергается критике со стороны ученых.
В частности Т.В. Щукина считает, что «устоявшаяся структура системы исполнительной власти – инертна, имеет возможность только в смене руководителей, что указывает на недостатки, в том числе долгое отсутствие политической воли на эффективную модернизацию исполнительной власти.
Исполнительная власть по ее мнению, имеет нечеткую линию государственной политики, порождает экономические трудности, эта система стремиться создавать все больше управленческих органов, разрастается чиновничий аппарат, вследствие чего эта система не может быть улучшена, усовершенствована и не может быть реформирована»[7].
Рассмотренное
позволяет сделать вывод о том, что органы исполнительной власти многообразны,
их структуру Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ не
позднее недельного срока после назначения на должность (ч. 1 ст. 112
Конституции РФ) и они могут иметь различную внутреннюю соподчиненность.
Таким образом, современное формирование Президентом РФ и развитие
федеральной системы органов исполнительной власти в РФ во главе Председателя
Правительства РФ предполагают активизацию взаимодействия федеральных и региональных
органов власти, определение для каждого уровня объема полномочий и
ответственности, задач, функций и ресурсов. Функциональное единство органов
исполнительной власти, образующих единую систему, должно выражаться при
реализации общих задач во взаимодействии, координации, совместной организации,
регулирования и планирования руководства, как внутрисистемных отношений, так и
внесистемных.
[1] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 30.09.2017 № 285-ФЗ)// Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
[2] Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017 № 227-ФЗ)// Собрание законодательства РФ. 09.05.1994. N 2. Ст. 74.
[3] Зотова З.М. Политико–административное управление: теоретические подходы, модели и институты// Исполнительная и законодательная власть, 2014. № 13. – С. 51.
[4] Терещенко Л.К. Обеспечение открытости органов исполнительной власти/Журнал. «Законодательство», 2015, № 4. С. 4.
[5] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник. – М.: «Велби», 2014. – С. 328.
[6] Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004г. № 314 (ред. от 28.09.2017 № 448)// Российская газета, 2004, № 48.
[7] Щукина Т.В. Современное состояние и некоторые проблемы исполнительной власти в РФ//Конституционное и муниципальное право, 2013, № 3. – С. 26–29.
