На основании ст. 10,11 Конституции РФ государственная власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную и осуществляется Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и судами Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют органы государственной власти субъекта.

Реализация федеральной политики в области регулирования земельных отношений Российской Федерации на практике осуществляется главным образом посредством издания соответствующих федеральных законов, которым должны соответствовать законы субъектов Российской Федерации и акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, правовое регулирование земельных отношений объективно делится на два уровня:

• федеральный уровень;
• уровень субъектов Российской Федерации.

В рамках исследуемого вопроса считаем нужным выделить и рассмотреть следующие виды полномочий по регулированию земельных правоотношений:

• законотворческие полномочия, реализуемые федеральными и региональными органами законодательной власти;
• исполнительно-распорядительные полномочия, реализуемые федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Президент Российской Федерации является главой государства и определяет основные направления внутренней политики государства (ст. 80 глава 4 Конституции РФ), и не относится ни к одной из «ветвей» власти. Деятельность Президента рассматривается как деятельность органа общей компетенции. В рамках регулирования земельных отношений можно выделить следующие основные функции главы государства:

• определение основных направлений по развитию земельной политики. Формы такой деятельности разнообразны: ежегодное послание Федеральному Собранию Российской Федерации, заседания Правительства, на которых может председательствовать Президент и вносить вопросы на обсуждение, утверждать документы стратегического значения, такие как концепции, стратегии, доктрины. Примером может служить Указ Президента РФ от 30.01.2010 г. №120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации», в котором отражены вопросы, касающиеся перспективы развития земель сельскохозяйственного назначения;
• Президент обладает правом законодательной инициативы, т.е. может обращаться к Федеральному Собранию с инициативой принятия того или иного земельного закона или внесения поправки в действующий нормативный правовой акт;
• Президент издает документы нормативного правового характера, т.е. указы и распоряжения. Стоит отметить, несмотря на подзаконный характер данных форм нормотворчества в иерархии подзаконных актов, указы Президента обладают высшей юридической силой и являются обязательными на всей территории Российской Федерации;
• Президент также формирует систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, т.е. концептуально определяет полномочия и наделяет специальной компетенцией органы власти по реализации земельной политики.

Высшим органом, реализующим законотворческие полномочия, является Федеральное собрание Российской Федерации. Орган состоит из двух палат. Совет Федерации своим решением одобряет законопроекты, прошедшие чтения и принятые Государственной Думой. Однако не все законопроекты требуют одобрения Совета Федерации. Так, ст. 106 Конституции РФ определен перечень вопросов, рассмотрение которых обязательно для верхней палаты. Законопроекты, регулирующие земельные отношения, в их число не входят.

Вопросы, касающиеся проработки и принятия законов в сфере земельных правоотношений, находятся в ведении Государственной Думы, а именно в ведении Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям (далее Комитет). Комитет является постоянно действующим рабочим органов, основными задачами которого являются: предварительное рассмотрение законопроектов, постановлений, заявлений, обращений, поступивших на рассмотрение, и подготовка заключений по ним. В целях повышения качества своей работы производит анализ правоприменительной и судебной практики, на заседания приглашаются члены экспертного совета Комитета и эксперты иных организаций. Для решения указанных задач Комитет подготавливает необходимые материалы для прохождения законопроектом всех стадий рассмотрения. Также направляет законопроекты в государственные органы для получения предложений, отзывов, заключений, также как и в иные организации для получения независимой экспертной оценки.

В ведении Комитета находятся следующие вопросы:

• рациональное использование, охрана и планирование использования земельных ресурсов;
• правовой режим земельных участков, особенности оборота и использования земель;
• управление и распоряжение имуществом различных форм собственности (приватизация, разграничение, изъятие и резервирование, управление и распоряжение, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками);
• особенности правового регулирования в отдельных сферах ( в сфере личного подсобного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства).

Таким образом, на Комитет возложена обязанность по всестороннему рассмотрению, согласованию и составлению окончательного варианта законопроекта в сфере земельных отношений.

Исполнительным органом власти Российской Федерации является Правительство. Правительство возглавляет единую систему исполнительных органов, организует и контролирует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента и международных договоров со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов. В рамках регулирования земельных отношений осуществляет следующие полномочия:

• обеспечивает проведение единой государственной земельной политики. Основные цели, задачи и направления которой определены в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы;
• определяет полномочия и наделяет функциями подведомственные органы специальной компетенцией по регулированию земельных отношений;
• заслушивает и утверждает Государственный (национальный) доклад об использовании и охране земель в Российской Федерации;
• обладает правом законодательной инициативы.

Все перечисленные полномочия реализуются путем принятия постановлений и распоряжений – нормативных актов, направленных на реализацию норм законов.

Рассмотрев полномочия Правительства, считаем нужным перейти к вопросу управления земельными отношениями органами специальной компетенции. При изучении их задач и функций следует принимать во внимание, что в 2004 г., в рамках административной реформы была установлена трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти (министерства – службы – агента). Обозначим их функции.

• федеральное министерство – в установленной сфере деятельности и в пределах компетенции вырабатывает государственную политику и самостоятельно занимается нормативным правовым регулированием. Издают акты, обязательные для исполнения и распространяющиеся на неопределенный круг лиц;
• федеральная служба – осуществляет функции по контролю и надзору за исполнением законодательства, регистрирует акты, документы, права и объекты, издает индивидуальные правовые акты;
• федеральное агентство – оказывает государственные услуги, осуществляет полномочия собственника по управлению федеральным имуществом.

Министерство экономического развития Российской Федерации (далее Минэкономразвития) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному регулированию в сфере земельных отношений. Однако в Положении о министерстве указано, что непосредственно категория земель сельскохозяйственного назначения не относится к сфере его регулирования. Не смотря на это, стоит отметить сферы управления, которые косвенно затрагивают оборот земельных участков, образованных из земель любой категории, т.к. деятельность министерства во многом является координирующей для остальных отраслевых ведомств. Так в ведении Минэкономразвития находятся Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее Росреестр) и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее Росимущество).

Росреестр осуществляет следующие функции по отношению к земельным участкам, образованным из земель сельскохозяйственного назначения:

• государственная регистрация прав на участки;
• разрабатывает Государственный (национальный) доклад об использовании и охране земель в Российской Федерации;
• государственный земельный надзор.

Стоит отметить, что в 2015 году начало действовать Положение о государственном земельном надзоре, утвержденное  Постановлением Правительства.

Необходимо отметить: если ранее между федеральными органами исполнительной власти в сфере земельного надзора не было установлено понятное разграничение полномочий, то после внесённых изменений в законодательство схема стала чёткой и понятной. Таким образом, к полномочиям Росреестр относится осуществление надзор за выполнением требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов. Росреестр контролирует порядок переуступки права пользования землей, выполнение требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков, порядок предоставления сведений о состоянии земель, исполнение предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, выполнение иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) осуществляет полномочия собственника в отношении земель, принадлежащих Российской Федерации. Ст.16 ЗК РФ под государственной собственностью признаются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

Для реализации данной функции Росимущество осуществляет приватизацию (составление прогнозного плана приватизации) и организует продажу приватизируемого имущества. При этом осуществляет контроль за управлением. распоряжением, использованием по назначению земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

В лице собственника Росимущество принимает решения по следующим вопросам:

• образование земельного участка из земель, находящихся в федеральной собственности (утверждение схемы расположения земельного участка);
• предоставление земельных участков.

При продаже или заключении договора аренды на земельные участки Росимущество принимает решение о проведении торгов в форме аукциона самостоятельно или направляет в Минэкономразвитие на согласование предложение о экономической целесообразности предоставления земельного участка на конкурсной основе. Также определяет начальную цену земельного участка или размер арендной платы, шаг аукциона.

Таким образом, Росимущество имеет статус юридического лица от имени Российской Федерации совершать сделки в отношении принадлежащего ей имущества.

Центральное место по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения занимает Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. При этом Министерство на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства самостоятельно осуществляет нормативное регулирование в отношении земель сельскохозяйственного назначения по вопросам:

• правил и норм в области мелиорации земель;
• планов проведения мероприятий по обеспечению плодородия земель и порядка учета показателей;
• организация государственного мониторинга земель;
• порядка организации и проведения торгов (конкурсов) по продаже или заключению договоров аренды в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, являясь разработчиком, а утверждает порядок Минэкономразвития);
• осуществление земельного надзора.

Полномочия по осуществлению земельного надзора Министерство делегировало подведомственному органу – Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее Россельхознадзор).

К полномочиям Россельхознадзора отнесён надзор по соблюдению требований земельного законодательства в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным Законом № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Действие данного закона не распространяется на земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, ведения дачного хозяйства. Оборот этих земель регулируется Земельным Кодексом РФ.

Основной задачей Россельхознадзора является обеспечение соблюдения требований земельного законодательства, охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения, предупреждение, выявление и пресечение нарушений, способных причинить вред жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, профилактика возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также установление причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Территориальными органами Россельхознадзора ежегодно составляется план проверок физических лиц, в который включаются граждане, имеющие земли сельскохозяйственного назначения. Для достижения целей и задач при проведении проверки проводятся следующие мероприятия: рассматриваются документы на земельный участок и осуществляется обследование земельного участка.

Граждане обязаны предоставить правоустанавливающие документы на земельный участок (постановление (решение) о предоставлении земельного участка, договор купли-продажи земельного участка); право подтверждающие документы на земельный участок (свидетельство о регистрации права собственности на земельный участок, договор аренды земельного участка, государственный акт); кадастровый план (паспорт) на земельный участок; выкопировку из плана земель с указанием места расположения земельного участка.

Специфика федеративного устройства России обусловило разделение управления на государственный и муниципальный уровни. Первый в свою очередь осуществляется по средством разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Полномочиями в области земельных отношений наделены субъекты Российской Федерации, в случае если земли находятся в границах этого субъекта. Однако следует отметить, что в границах субъекта располагаются и земли, находящиеся в федеральной, муниципальной собственности или собственность на которые не разграничена. Поэтому субъект Российской Федерации управляет землями, принадлежащими ей на праве собственности при условии, что это право зарегистрировано в установленном законодательством порядке. Однако этот случай не является исчерпывающим. Также отметим, что субъект Российской Федерации обладает правами собственника по отношению к землям, собственность на которые не разграничена.

С момента провозглашения конституционного принципа о многообразии форм собственности встал вопрос о том, в какой собственности будет находиться земля, не переданная в частную собственность: федеральной, региональной, муниципальной. Процесс отнесения земли, право собственности, на которую не зарегистрировано, получил название «разграничение государственной собственности». Исчерпывающий перечень случаев, когда земля находится в неразграниченной собственности и при этом право управления ей принадлежит субъекту Российской Федерации, продекларирован в ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. №137 «О введении в действие Земельного Кодекса РФ». Однако этот механизм подробно рассмотрен в подпункте работы, посвященному функциям государственного регулирования.

Рассмотрим общие полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных правоотношений, предусмотренные Земельным Кодексом:

• управление и распоряжение землями, находящимися в их собственности;
• резервирование и изъятие земельных участков для нужд субъектов;
• разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов;
• а также иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Как уже ранее нами отмечалось, что основным нормативным актом, регулирующим оборот земель сельскохозяйственного назначения, является ФЗ №101. Данный закон содержит исчерпывающий перечень правил и ограничений оборота рассматриваемой категории земель. Пунктом 5 ст.1 ФЗ устанавливается, что принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. При этом Федеральным законом установлен круг вопросов, по которым субъект Российской Федерации может самостоятельно осуществлять нормативное регулирование в пределах норм, установленных на федеральном уровне.

К числу таких вопросов можно отнести:

• установление минимального размера вновь образуемых участков из земель сельскохозяйственного назначения;
• максимальный размер площади угодий, которые могут находиться у одного землепользователя в пределах муниципального образования – но не более 10% от площади муниципального образования).

Также субъект Российской Федерации уполномочен рассматривать и принимать решения по ходатайствам о переводе земель сельскохозяйственного назначения в иные категории. Процедура перевода допускается в исключительных случаях и регулируется ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Данный вопрос рассмотрен автором в предыдущей главе.

Помимо этого п. 4 ст.79 ЗК РФ устанавливает, что особо ценные сельскохозяйственные угодья, в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, могут быть включены в перечень угодий, использование которых для других целей не допускается. Примером может служить Перечень особо ценных продуктивных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается. Всего в перечень включено 10 тыс. 550 участков, примерная общая площадь угодий – 53 тыс. га.

Можно сделать вывод, что управление землями сельскохозяйственного назначения на региональном уровне возможно лишь в той части, которая установлена федеральным законодательством, при этом создание дополнительных условий и ограничений оборота земель не допускается.

Таким образом, во второй главе нами были определены основные направления деятельности органов государственной власти по управлению земельными отношениями.

Также мы рассмотрели законодательные и исполнительно-распорядительные полномочия органов государственной власти в сфере пользования и распоряжения землями сельскохозяйственного назначения. Определили набор полномочий, в пределах которого органы государственной власти субъекта РФ могут проводить политику в рассматриваемой сфере.