История делопроизводства в период новейшей российской государственности практически не изучена. Безусловно, в целом ряде монографий, учебных пособий, журнальных публикаций картина событий изображена весьма представительно. К сожалению, исследований аналитического, системного характера на полотне этой картины мы не увидим. Для такого рода исследований, по-видимому, еще не пришло время отстраненного объективного взгляда. Однако и свидетельства современников для истории имеют значение. Исходя из этой посылки, попытаемся осмыслить в данном докладе развитие государственного делопроизводства в стране последних трех десятилетий.
В целом советский период развития делопроизводства, в особенности на завершающем этапе существования СССР, надо оценить позитивно. Система делопроизводства соответствовала требованиям научно-технического прогресса и успешно была реализована на практике. Характерно, что в этот период времени произошел переход делопроизводства к более высокой стадии его развития — документационному обеспечению управления.
Рассматривая современную историю государственного делопроизводства, следует, по нашему мнению, выделить два этапа в его развитии. Первый этап охватывает период с 1991 г. вплоть до административной реформы 2004 г., а второй начался с момента проведения реформы и продолжается до наших дней.
Постсоветская Россия не отменила прежние нормативные документы в сфере делопроизводства, обеспечив тем самым историческую преемственность и сохранив базис для дальнейшего нормотворчества. Однако в полной мере воспользоваться этими преимуществами в первые годы становления российской государственности не удалось. Переформатирование конституционных основ государства, изменение законодательства, полная трансформация системы управления выдвинули на первый план кардинальные вопросы построения нового государственного аппарата, автоматически отодвигая задачи создания системы государственного делопроизводства на второй план.
Как известно, в 1992 г. был создан Комитет по делам архивов (Роскомархив) при Правительстве Российской Федерации как правопреемник органов управления архивным делом СССР. Роскомархив был назван федеральным органом государственного управления, осуществляющим государственную политику в области архивного дела. В 1994 г. Роскомархив был преобразован в Государственную архивную службу России (Росархив) — федеральный орган исполнительной власти, находящийся одновременно в ведении Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Несмотря на то, что в стране была создана Государственная система документационного обеспечения управления, названные выше нормативные акты оперируют понятием делопроизводство. Было очевидно, что для полномасштабной реализации задач и функций в области делопроизводства архивным органам не хватало системного подхода, соответствующего планирования и финансирования, квалифицированных кадров и компетенции.
Интересно проследить, как развивалось законодательство, регулирующее делопроизводство. Учитывая тот факт, что Росархив все же был уполномочен осуществлять регулирование делопроизводства в стране, архивное законодательство должно было отразить это в принятых в 1993 г. Основах законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах. Удивительно, но этот законодательный акт даже не упоминает термин «делопроизводство». Основы законодательства регулировали лишь архивную стадию жизненного цикла документов и не распространялись на сферу делопроизводства.
Гораздо более значимым для делопроизводства оказался Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации».
Фактически данный законодательный акт заложил основы для дальнейшего более детального нормативного регулирования делопроизводства.
Накопление опыта работы в условиях новой государственности и постепенное наращивание научного потенциала позволили ученым и специалистам на рубеже веков приступить к решению кардинальных вопросов организации государственного делопроизводства. Прежде всего, на повестку дня вышла проблема электронного документа, которая потребовала концентрации усилий специалистов разных отраслей знания, открытии нового направления научных исследований, разработки концептуальных и программных документов.
В конце 1990-х – начале 2000-х годов коллективом ученых и специалистов ВНИИДАД был выполнен ряд работ, направленных на решение основных теоретических и прикладных проблем применения электронных документов в делопроизводстве. Некоторые исследования этого периода выполнялись впервые в российской практике и носили ярко выраженный инновационный характер. К наиболее значимым из них относятся: Аналитический обзор «Документоведческие и архивоведческие проблемы электронных документов» и Программа научных исследований электронных документов на 2001—2010 гг.
В целях дальнейшего изучения и обобщения практики организации работы с электронными документами в 2003 г. ВНИИДАД подготовил аналитический обзор «Исследование практики работы с электронными документами в делопроизводстве федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации». Это было комплексное исследование, в котором обобщалась практика работы с электронными документами, содержался анализ проблем, возникающих при работе с электронными документами в федеральных органах исполнительной власти. В ходе выполнения данной работы был проведен анализ нормативного, организационно-методического и организационно-технического обеспечения работы с электронными документами, изучен опыт создания, обработки, исполнения, использования и хранения электронных документов в федеральных органах исполнительной власти. Выводы, сформулированные в ряде таких исследований, носили прогностический характер, что было подтверждено последующим развитием сферы применения электронных документов в делопроизводстве и архивах.
Хорошо известно, что в 2002 г. постановлением Правительства Российской Федерации была принята федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 годы), а в 2004 г. Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г.
Результатом реализации этих документов должно было стать создание электронного правительства с мощной информационно-коммуникационной инфраструктурой, способной осуществить межведомственное электронное взаимодействие. Поставленные задачи открывали новый этап использования информационных технологий, нацеленный на интеграцию информационных систем и создание общего информационного пространства, реализацию межведомственного электронного документооборота. Однако их решение на практике наталкивалось на барьеры, обусловленные слабым развитием законодательства в этой сфере.
В конце 1990-х гг. ВНИИДАД совместно с Институтом государства и права РАН подготовил проект федерального закона «О документационном обеспечении управления», который должен был заложить основы государственной политики в сфере управления документацией, установить единые правовые основы документирования, организации работы с документами и их хранения с использованием новых информационных технологий.
В проекте закона были сформулированы основные функции и компетенции федерального органа исполнительной власти в области архивного дела, который наделялся функциями координации и контроля документационного обеспечения управления в Российской Федерации. Однако данная законодательная инициатива не получила поддержки со стороны органов законодательной власти, принятие закона о документационном обеспечении управления было признано нецелесообразным.
Таким образом, к моменту проведения административной реформы 2004 г. в стране была внедрена система государственного делопроизводства, в определенной степени регулируемая нормами законодательства, требованиями нормативных актов по делопроизводству, использующих типовой принцип действия.
Второй этап развития государственного делопроизводства в Российской Федерации начался в 2004 г. В результате административной реформы Росархив был преобразован в Федеральное архивное агентство и, потеряв статус самостоятельного органа исполнительной власти, перешел в ведение Министерства культуры РФ. Безусловно, этот переход негативно сказался и на состоянии государственного делопроизводства, которое фактически оказалось без регулирования на федеральном уровне.
Из нового положения о Росархиве, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 290 г., были исключены остатки полномочий, традиционно включавшиеся в предыдущие положения.
Для налаживания эффективного управления документами в стране этого было явно недостаточно. При этом следует заметить, что ни один федеральный орган исполнительной власти не был наделен функциями регулятора государственного делопроизводства.
В результате произошедших изменений, возникла необходимость актуализировать действующую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Поэтому была разработана новая Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, которая была утверждена приказом Минкультуры России. Из новой инструкции были исключены положения и нормы, установленные типовыми регламентами, и учтены положения актуального на тот момент времени ГОСТа 6.30-2003, устанавливающего требования к оформлению документов.
Большие надежды ученых и специалистов на улучшение постановки делопроизводства связывались с принятием нового Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации». Однако, как и в предыдущем законодательном акте, в тексте нового закона не нашлось места вопросам делопроизводства. Также в нем не были отражены актуальные вопросы электронных документов, которые в результате реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия» все активнее вторгались в делопроизводство и архивное дело. С учетом работы по созданию электронного правительства электронный документ должен был стать реальностью современного государственного управления. Именно по этой причине научным сообществом было предложено подготовить и принять закон об электронном документе.
Проект закона был представлен в Государственную Думу в апреле 2005 г., но попытки его продвижения, несмотря на поддержку профессионального сообщества, были неудачными. В 2011 г. в соответствии с решением Комитета по информационной политике, информационным технологиям и связи работа над законопроектом была прекращена. На таком решении сказалось и то обстоятельство, что с момента, когда проект закона был впервые предложен к рассмотрению, изменилась нормативная база в сфере работы с информацией и документацией (был принят новый Федеральный закон об информации) [Об информации, информационных технологиях].
Кроме этого, в целях внедрения системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) Правительство РФ 22 сентября 2009 г. утвердило Положение о системе межведомственного электронного документооборота, а затем, в 2010 г. и Единую систему межведомственного информационного взаимодействия. Перечень федеральных нормативных документов этого направления в декабре 2014 г. был дополнен Правилами обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия.
С принятием Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти стала очевидной необходимость в нормативном документе, регламентирующем работу архива организации и устанавливающем требования к хранению документов в архиве организации. В 2010 г. началась работа над новыми правилами работы архивов организаций.
В правилах впервые были отражены положения по хранению, комплектованию, учету и использованию электронных документов. Принятие данных Правил имеет большое значение для обеспечения единых требований к организации работы с документами на всех этапах его жизненного цикла, начиная с создания и заканчивая хранением в государственном (муниципальном) архиве.
Таким образом, было завершено формирование целостной современной нормативной правовой базы по управлению документами, в том числе электронными, в делопроизводстве и организации их хранения в архивах организаций.
Новый импульс развитию государственного делопроизводства был придан переходом Росархива согласно Указу Президента России от 22 июня 2016 г. № 293 в ведение Президента Российской Федерации [Вопросы]. Росархив стал федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства. Несмотря на правовой статус агентства, Росархив вернул себе право законодательной инициативы по вопросам своей компетенции, а также получил полномочия по разработке и утверждению основных нормативных актов, относящихся к установленной сфере деятельности, включая государственное делопроизводство, в том числе и с использованием электронного документооборота.
На Росархив была возложена задача ведения мониторинга процессов документообразования и объемов документооборота в государственных органах в целях совершенствования системы управления документами. Расширены функции Росархива по ведению научно-исследовательской и методической работы подведомственных организаций в сфере архивного дела и делопроизводства; в сфере повышения квалификации работников подведомственных организаций, а также работников архивов и подразделений делопроизводства государственных органов; по разработке, внедрению и сопровождению отраслевых и межотраслевых информационных систем. Изменение задач и функций Росархива в сфере государственного делопроизводства уже дало первые результаты: разработана Примерная инструкция по делопроизводству в государственных организациях, выполнена уникальная разработка Типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов. Начата подготовка Правил делопроизводства для государственных органов. Осуществляются отдельные мероприятия по совершенствованию законодательства в сфере делопроизводства и архивного дела. Таким образом, можно сделать вывод о том, что на современном этапе Росархив наделен полномочиями по государственному регулированию архивного дела и делопроизводства в нашей стране в необходимом объеме. Неотложная задача, которая, по нашему мнению, стоит перед этим федеральным органом, — выработка и реализация полноценной Государственной политики в сфере архивного дела и делопроизводства, учитывающей основные положения Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017—2030 годы, и правительственной программы «Цифровая экономика Российской Федерации. С ее разработкой должен начаться новый этап развития государственного делопроизводства — этап глобального перехода к цифровым инструментам управления документами в государственном аппарате.