Организационно правовые предпосылки создания российской федеральной контрактной системы содержатся: в Федеральном законе от 21 июля 2005 года № 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; в Федеральном законе от 13 июля 2011 года №223 ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
До 2014 г. регулирование сферы государственных закупок осуществлялось в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее также Федеральный закон № 94-ФЗ). К 2013 г. стало очевидным, что потенциал Федерального закона № 94-ФЗ исчерпан. С его принятием в 2006 г. было обеспечено создание фундамента системы государственных и муниципальных закупок, однако коррупция и мошенничество в закупках за годы его действия переместились на этапы размещения заказа, где отсутствовало нормативное регулирование: планирование закупок и исполнение контрактов. Единственным показателем эффективности деятельности заказчиков стало слепое соблюдение процедуры, а не конечный результат закупок, вследствие чего в обществе выросло недоверие к государственному управлению в этой сфере.
Несмотря на то, что Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также Федеральный закон № 44-ФЗ) вступил с действие с 1 января 2014 г., в течение 2013 г. после его принятия шла активная работа по подготовке системы государственных и муниципальных закупок к началу функционирования контрактной системы. Лидером нормотворческой и методической работы стало Минэкономразвития России. Особенностью процесса развертывания контрактной системы в России является поэтапное внедрение новых норм закупочной деятельности. Полностью контрактная система будет сформирована в 2017 г.
Новеллой Закона № 44-ФЗ является закрепленная возможность проведения совместных торгов (ст. 25 Закона № 44-ФЗ). Совместные торги проводятся на основании соглашения, заключаемого уполномоченными органами, и только в случае поставки одноименных товаров. Нельзя не согласиться с Л. Андреевой, которая отмечает, что совместные торги позволяют сократить расход бюджетных средств на их проведение. Наиболее распространенным видом торгов, проводимых государственным заказчиком, является конкурс (ч.3 ст. 24 Закона № 44-ФЗ). В последние годы широкое распространение получает и аукцион (ч.4 ст. 24 Закона № 44-ФЗ).
Закон выделяет несколько видов конкурса и аукциона: открытый и закрытый. Причем условием проведения закрытого конкурса и закрытого аукциона является размещение заказа на поставку товаров, сведения о которых составляют государственную тайну. Для конкурса обязательным условием является требование о том, что такие сведения должны содержаться в конкурсной документации либо в проекте государственного контракта. Таким образом, эта формулировка закона позволяет сделать вывод о том, что размещение заказа на поставку товаров для государственных нужд может осуществляться только путем проведения открытого конкурса.
В действующей редакции ч. 2 ст. 59 Закона № 44-ФЗ предусмотрены случаи, когда торги могут проводиться только в форме электронного аукциона. Важным является обеспечение охраны информации, передаваемой электронным способом.
Закрытые способы применяются исключительно в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 84 Закона № 44-ФЗ. Суть закрытых способов определения поставщика заключается в направлении информации о проведении торгов определенному кругу лиц, которым и обеспечивается возможность ознакомления с конкурсной документацией.
В итоге необходима государственная система рыночного регулирования, соединяющая распорядителей бюджетных средств и органы, ответственные за реализацию государственных программ, с производителями и продавцами, поставляющими на рынок товары и услуги, требуемые для реализации программ, на основе контрактов, договоров.
Федеральная контрактная система (ФКС) призвана обеспечивать рациональность и взаимную выгодность таких контрактов, их правовую поддержку, способствовать облегчению процедур заключения и выполнения договоров и контрактов. Не менее важным представляется значение ФКС как существенной составной части государственного управления экономикой и социальной сферой, способствующей взаимосвязи и взаимодействию, функционированию бюджетирования и программно целевого управления в органичном единстве. «На долю бюджетирования выпадает финансовое обеспечение целевых программ из средств казны, бюджетных ресурсов, то есть финансирование государственного программного заказа».
В январе 2016 года глава государственного аудита направила вице-премьеру правительства РФ Игорю Шувалову предложения по совершенствованию ФЗ 223.
Учет и анализ( уже состоявшихся контарктов для будущих закупок) Обоснование ( необходимости закупок того или иного товара/услуги( Размещение ( контрактов в системе госзакупок через конракт/аукцион итд. Исполнение (госзаказа и мониторинга)
Прогнозирование (и формирование планов какие товары.услуги понадобяться госучереждению в будущем)
Там же указывалось, что суммарный объем неэффективно потраченных в 2015 году казенных денег оценочно составил 440 млрд. рублей. Однако в течение минувшего года принципиальных изменений не произошло.
Отношение опрошенных участников контрактной системы к институту планирования в определенной степени объясняет текущее состояние дел в данной сфере. Так, оценивая новый порядок планирования закупок, подавляющее большинство заказчиков (43,5% опрошенных) считают, что новый порядок планирования не эффективнее предыдущего и не улучшит качество закупочной деятельности заказчика. 27,6% опрошенных заказчиков ответили, что новый порядок планирования закупок предпочтительней предыдущего, однако он не обеспечит повышение качества закупочной деятельности. Только 15,3% респондентов считают, что новый порядок эффективнее предыдущего и обеспечит повышение качества закупочной деятельности заказчика. Доля респондентов, считающих, что новый порядок только ухудшит качество закупочной деятельности, составляет 12,3%.
Таким образом, большинство заказчиков пессимистически настроены относительно необходимости и эффективности данного института, и соответственно проявляют свое отношение к планированию в практической деятельности.
Аналогично опрошенные заказчики оценили введение обязанности обоснования закупки с точки зрения наличия позитивных последствий для закупочной деятельности. Большая часть опрошенных организаций (46,6%) считает, что обоснование закупки только удлинит и усложнит процедуру закупки. 23% опрошенных организаций считают, что закупки будет проще контролировать, а значит, будет меньше претензий со стороны органов контроля. 16,5% считают, что обоснование закупки подготавливается задолго до проведения самой закупки и к моменту торгов становится неактуальным. 12,6% опрошенных организаций указали, что при обосновании закупки будет легче подготовить техническое задание.
В части оценки вероятности того, что обоснование закупки будет сугубо формальным процессом, большинство опрошенных заказчиков дают утвердительный ответ; 47,6% в этом скорее уверены, а 21,3% респондентов однозначно уверены, что обоснование закупок однозначно будет сугубо формальным процессом. При этом, лишь 28,1% опрошенных верит в обоснование закупки как «содержательный» документ.
Несложно представить, как при таком отношении к обоснованию закупки будет производиться подготовка соответствующих документов, и насколько она будет добросовестной.
В целях решения вышеуказанных проблем и для обеспечения реализации на практике возложенных на план-график задач предлагается:
1) смягчить требования в части указания в плане-графике начальных (максимальных) цен контрактов планируемых закупок. Проведенный мониторинг показал, что расчет начальной (максимальной) цены контракта в соответствии с правилами, установленными Федеральным законом № 44-ФЗ, еще на стадии планирования закупки при составлении плана-графика требует значительных трудозатрат, как и последующий пересчет этой цены уже при подготовке к осуществлению закупки. В этой связи представляется, что возможно отказаться от указания в плане-графике окончательно рассчитанной начальной (максимальной) цены контракта, заменив ее расчетной ценой (без необходимости приведения ее обоснования, но в увязке с размерами лимитов бюджетных обязательств заказчика). Начальную (максимальную) цену контракта предлагается рассчитывать и обосновывать уже при непосредственной подготовке к осуществлению закупки перед размещением извещения об осуществлении закупки. Аналогичным образом следует рассмотреть возможность упрощения описания характеристик объекта закупки в плане-графике. Среди прочего, эти меры позволят сократить трудозатраты заказчиков на составление планов-графиков и уменьшить количество вносимых в них изменений;
2) использовать показатели качества планирования в рамках оценки закупочной деятельности конкретного заказчика по результатам календарного года, включая решение вопроса о проведении контрольных мероприятий в отношении того или иного заказчика;
3) ввести запрет для заказчиков размещать план-график в неструктурированной форме, при этом доработав функционал официального сайта, что позволило бы решить проблему несоответствия формы и содержания плана-графика требованиям Приказа № 761/20н и Приказа № 544/18н, повысить информативность планов-графиков, прозрачность и открытость закупочной деятельности в целом;
4) обеспечить работающую методическую и информационную поддержку заказчиков по вопросам нововведений в сфере планирования закупок с целью изменения отношения и понимания функционального значения данного института в деятельности заказчиков со стороны всех участников контрактных отношений.
