Современная стратегическая линия в сфере образования рассматривается посредством государственного участия в управлении образованием, созданием национальной системы государственного контроля (надзора) в сфере образования, определением принципов и содержания функционирования и развития образовательной системы. Тем самым образовательная политика приобретает статус государственной политики.
Деятельность органов власти в сфере образования на первичном, низовом уровне – в муниципальном образовании во многом определяет развитие системы образования в целом, на уровне государства [40, с.62].
Совершенствование модели разделения полномочий в области образования между органами государственной власти и местного самоуправления требуют изучения практического опыта реализации существующих в настоящее время в этой сфере законодательных норм.
Вопросы разграничения полномочий в сфере образования между различными уровнями осуществления публичной власти (федеральный, региональный и местный) нашли комплексное решение в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ) [7, с. 8]. В соответствии с данным Федеральном законе разграничение полномочий соответствует той базовой модели разграничения полномочий в различных сферах общественной деятельности, которая сформирована в федеральных законах от 6 октября 1999 г. № 199-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6, с. 32].
Помимо Конституции Российской Федерации, общие принципы, раскрывающие особенности разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также делегирования осуществления этих полномочий, закреплены в Федеральном законе от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №184-ФЗ). В нём устанавливается ряд основных положений, касающихся разграничения полномочий. В частности глава IV.I закона определяет [39, с. 59]:
— общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
— принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
— принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и принципы и порядок заключения соглашений;
— участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, в осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, а также временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конкретных сферах государственного управления, которое осуществляется в отраслевых федеральных законах, в том числе в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», должно соответствовать принципам и порядку разграничения полномочий, установленному в Федеральном законе № 184-ФЗ [23, с. 61].
Определение вопросов местного значения муниципальных образований и
основные подходы к установлению соответствующих полномочий органов местного самоуправления осуществляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ). В соответствии с данным Федеральным законом устанавливаются основные принципы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий [23, с. 66].
Реализация отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления может рассматриваться в результате делегирования им данных полномочий федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, или в результате добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий.
Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет вопросы местного значения применительно к различным видам муниципальных образований – поселений,
муниципальных районов, городских округов, а также устанавливает подходы к
регулированию вопросов местного значения внутригородских муниципальных
образований городов федерального значения.
Отраслевые федеральные законы, определяющие полномочия органов местного самоуправления в различных сферах государственного и муниципального управления (включая сферу образования), также должны отвечать требованиям, предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ [28, с. 135].
Необходимость разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связана с тем, что они имеют неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений в данной области. Так, орган государственной власти, имея
возможность учесть все факторы общего характера, не всегда может предусмотреть всех деталей применения вынесенного решения, всех дополнительных
обстоятельств, связанных с индивидуальными особенностями каждого отдельного случая.
Вместе с тем органы местного самоуправления также не всегда могут иметь полное представление об общих пропорциях, о структуре управления системой образования в целом, о тенденциях и закономерностях его развития. Четкое разграничение полномочий способствует, во — первых, исключению пересечения компетенции, дублирования полномочий органов власти разных территориальных уровней (Российская Федерации, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), сокращению сроков и более эффективному принятию решения, во — вторых – распределению объемов ответственности и ресурсов в рамках существующей трехуровневой структуры управления образованием [38, с. 40].
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в
Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №273-ФЗ) устанавливает, что разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления относится к числу основных задач правового регулирования отношений в сфере образования (статья 4, ч. 3 п. 6) [7, с. 23].
В целом разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления основано на принципах соразмерного распределения публичных задач между уровнями публичной власти и достаточного обеспечения финансовыми средствами для их решения.
Закрепленный в Федеральном законе № 273-ФЗ порядок разграничения
полномочий в сфере образования в целом соответствует тем подходам, которые
установлены в Федеральном законе № 184- ФЗ, причем как в отношении порядка обеспечения осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и в отношении порядка передачи осуществления отдельных федеральных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон № 273-ФЗ устанавливает достаточно широкий круг
полномочий федеральных органов государственной власти в сфере образования (около полутора десятков полномочий). Они содержат ключевые вопросы организации системы образования в России [33, с.58].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что федеральные органы власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы должны действовать в направлении единой государственной образовательной политики. Проведенный анализ полномочий свидетельствует о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут основную нагрузку по обеспечению государственных гарантий в получении дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования. Они не только создают и обеспечивают функционирование государственных образовательных организаций субъектов Российской Федерации, организуют предоставление в них образования, но и осуществляют финансовую и иную поддержку деятельности муниципальных и частных образовательных организаций в различных формах. Это может быть предоставление местным бюджетам субвенций, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников, учебных пособий, средств обучения и пр., частным образовательным организациям – субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек; организация предоставления психолого — педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся и пр. Итак, рассматривая полномочия органов местного самоуправления в сфере образования, то хотелось бы отметить, что федеральное законодательство, прежде всего Федеральный закон № 273-ФЗ, устанавливает полномочия лишь для двух видов муниципальных образований – муниципальных районов и городских округов. При этом к полномочиям органов местного самоуправления указанных муниципальных образований относятся полномочия в основном организационно — управленческого характера.
