Полагают, что принятие решений на международном уровне и сфере внешней политики и международных отношений не менее, а может быть, гораздо более сложная проблема, чем принятие решений в других сферах. Сложность данного процесса определяется рядом обстоятельств. Во-первых, наличие многих или нескольких активных субъектов международных отношений разного вида, чьи интересы сталкиваются на одном социально-политическом пространстве. Во-вторых, существование различных доминантных интересов и векторов дипломатической активности субъектов международной политики, преследующих свои цели геополитического и иного характера. В-третьих, историческими традициями и приверженностями, обязательствами и географическими положениями, в рамках которых внешнеполитическая динамика каждого субъекта развивается. В – четвёртых, объективными показателями авторитетности субъектов мировой политики, которые базируются на их финансово-экономической, военной и политической мощи.
Необходимо отметить, что теория принятия внешнеполитических решений является одним из составляющих анализа внешней политики, так как при анализе внешнеполитического поведения сложно обойтись без рассмотрения альтернативных вариантов политического курса и выбора между ними, а значит, принятия решений. Данное основание связано с разным осмыслением одного и того же события. Например, при принятии решения о тридцать первых летних Олимпийских игр представители профессиональных объединений учителей и медиков выступали против проведения Игр, так как сокращалось финансирование учебных учреждений и больниц, в то время как представители туристических организаций выступали за проведение игр из-за повышения потока туристов в Бразилию. Политики, при принятии этого решения, также оценивали возможные политические и социальные последствия проекта и то, как данный проект сможет решить или усугубить проблемы, связанные с их политической деятельностью. Таким образом, было выработано несколько альтернатив, из которых была выбрана наиболее приемлемая. Данный пример иллюстрирует, что рассмотрение внешней политики страны через призму принятия решений, является важным условием понимания политического процесса.
Так как основным субъектами международной политики являются государства, логично предположить, что они и являются основным субъектом принятия внешнеполитических решений. Однако для понимания поведения государства, необходимо обратить внимание на индивидов, а также на политические и мыслительные процессы, которые приводят к принятию решений. Внешнеполитические решения принимаются в системах управления, состоящих из организационно-штатных структур, персонала и лиц, готовящих проекты и обеспечивающих их исполнение.
Согласно 84 статье Конституции Бразилии президент обладает правом поддерживать отношения с иностранными государствами и аккредитовать их дипломатических представителей и заключать договоры, конвенции и международные акты, передаваемые на ратификацию Национальному конгрессу. Таким образом, он является одним из главных субъектов в процессе принятия внешнеполитических решений. Кроме того, субъектами являются высшие органы государственной власти общей компетенции, к которым относятся Национальный конгресс (высший законодательный орган), кабинет министров (высший исполнительный орган власти), также специализированный государственный внешнеполитический орган, которым является Министерство внешних связей Бразилии (Ministério das Relações Exteriores), возглавляемое министром внешних отношений (на сегодняшний день возглавляется Aloysio Nunes Ferreira Filho). Кроме того, к субъектам принятия внешнеполитических решений следует отнести государственные органы, наделенные внешнеполитическими полномочиями, такие как Национальный совет обороны, Федеральная полиция Бразилии (ведомство имеющее контрразведывательные функции), Министерство обороны Бразилии и т.д.
При принятии того или иного решения, любой политический актор находится под влиянием ряда факторов, определяющих его выбор, к которым относятся внешние и культурные факторы, факторы, связанные с деятельностью организаций и бюрократических структур, и также личностные черты и социальные условия. Так как нельзя говорить о главенствующей роли только одного вида факторов при принятии того или иного решения, исследователями было разработано несколько моделей анализа, одной из которых является модель трёх уровней анализа К. Уолтца.
В своей работе «Человек, государство, война» К. Уолтц выделил три уровня анализа: уровень индивида, уровень отдельного государства и глобальный уровень. Первый уровень предполагает изучение естественной природы человека, его психологии (в данном случае политика). На втором уровне рассматриваются определители и факторы, связанные с геополитическим положением государств, анализируется специфика политических режимов и социально-экономические структуры в этих государствах. На третьем уровне выявляются характерные черты международной системы: полярность, конфигурация соотношения сил и т. д. Он утверждает, что «внешняя политика страны создаётся её политическими институтами, регулируется её опытом и традициями и формируется под давлением на неё со стороны других государств». Таким образом, решения государств могут объясняться давлением, оказанным на них международным сообществом, которое ограничивает и сужает их выбор.
Более глубокий и детальный список факторов был разработан Дж. Розенау, который предложил схему, включающую шесть уровней анализа:
индивиды — «творцы» политики и их характеристики
занимаемые ими посты и выполняемые роли
структура правительства, в котором они действуют
общество, в котором они живут и которым управляют
система отношений между национальным государством и другими участниками международных отношений
мировая система.
Данные уровни образуют своего рода «воронку Розенау».
Рисунок 3 — «Воронка Розенау»
При возникновении политической проблемы, требующей решения, необходимо пройти все уровни воронки, а исходное политическое действие в свою очередь будет влиять на среду, то есть полученное решение для проблемы влияет на последующее решение. Процесс принимает цикличный характер. Выделение в отдельную группу каждой категории позволит проще разобраться в действиях государства.
Таким образом, в данной схеме сводится к минимуму проблема выделения только одного главного фактора при процессе принятия политических решений.
Общей чертой, объединяющей эти модели, является акцентирование внимания на взаимодействии между уровнями, от правильности и своевременности которого зависит успешность принятого решения.
На сегодняшний день существует огромное количество теорий и концепций, которые используются для анализа принятия внешнеполитических решений. Вплоть до 196о-х годов исследования в данной области сводились к использованию двух основных моделей: к модели рационального выбора, либо к когнитивной модели.
В первом случае решение рассматривалось как результат хорошо продуманного и аргументированного выбора, осуществляемого унитарным субъектом, преследующим, стратегические цели, основанные на ясном понимании национальных интересов. Традиционно основными национальными интересами Бразилии и целями её внешней политики являются два условия: Автономия и развитие. Под автономией понимается самостоятельность в принятии внешнеполитических решений и независимость от других государств, под развитием – поиск новых возможностей за пределами страны для увеличения темпов внутреннего развития.
Так, в рамках теории ожидаемой выгоды, Дж. Фон Ньюман и О.Моргенштерн выделили 6 принципов рациональности решений:
Аксиома о порядке альтернатив, согласно которой субъект должен иметь возможность сравнить две любые альтернативы.
Аксиома о доминантности предполагает, что рациональный субъект никогда не выберет альтернативу «А», если она по каким-нибудь параметрам уступает альтернативе «Б».
В соответствии с аксиомой о погашении, если две связанные с риском альтернативы включают одинаковые и равновероятные последствия, их выгода не учитывается при выборе.
Согласно аксиоме о транзитивности, рациональный субъект, выбирая между «А» и «Б», выберет «А», а между «Б» и «С» — «Б», то «А» окажется лучше, чем «С» ( т.е A > B > C)
Следование аксиоме о непрерывности означает, что субъект предпочтёт уверенный средний результат, чем риск выбора между наилучшей и наихудшей альтернативами, если только риск получения наивысшего результата не достаточно высок.
Наконец, в соответствии с аксиомой об инвариативности, рациональный субъект не должен попадать под влияние способа представления альтернатив.
Таким образом, субъекты, которые осуществляют сознательный и рациональный выбор, должны оценивать альтернативы на основе стабильных предпочтений и рациональных правил, рассмотренных в аксиомах.
Данные принципы достаточно широко использовались в процессе принятия внешнеполитических решений для анализа решений о войне и мире и действия в конфликтных ситуациях.
Кроме того, к приверженцам модели рационального выбора можно отнести специалистов по теории игр, в которой субъекты представлены в виде абстрактных “игроков”, делающих ходы в игре. Цена и выигрыш выражены в конкретных числах и поддаются простому подсчету и сравнению. На этой основе формируется абсолютно рациональная схема взаимодействия игроков, используя которую можно не только выбрать наилучший путь к достижению цели, но и спрогнозировать действия других сторон.
Теория игр – это математическая теория конфликтных ситуаций, однако не любая конфликтная ситуация может быть представлена в виде игры и решена методами теории игр.
Методы теории игр разработаны применительно к специфическим конкретным ситуациям, таким, которые обладают свойством многократной повторяемости. В зависимости от условий внешней среды и степени информативности лица принимающего решение производится следующая классификация задач принятия решений:
а) в условиях риска;
б) в условиях неопределённости;
в) в условиях конфликта или противодействия (активного противника)
Задача теории игр – выработка рекомендаций по выбору рационального образа действий участников многократно повторяющегося конфликта.
Теория игр позволяет:
структурировать задачу, представить ее в обозримом виде, найти области количественных оценок, упорядочений, предпочтений и неопределенности, выявить доминирующие стратегии, если они существуют;
до конца решить задачи, которые описываются моделями;
выявить возможность достижения соглашения и исследовать поведение систем, способных к соглашению.
Однако многие вопросы остаются за пределами возможностей, предоставляемыми теорией игр.
Теория игр исходит из принципа среднего риска, что далеко не всегда верно для поведения участников реального конфликта, она также не учитывает наличие случайных величин, описывающих поведение конфликтующих сторон, способность сторон оперативно изменять цели.
Когнитивная модель принятия внешнеполитических решений основывается на исследовании на основе личностных качеств принимающего решения субъекта (к данной модели относятся Бихевиоралистская модель, представленная Г. Лассуэлом и Инкрементальный подход, разработанный Ч. Линдблом, которые были более подробно рассмотрены в первом параграфе).
Попытка объединить эти два подхода была предпринята Оле Хостли при анализе процессам принятия решений в кризисных ситуациях. В своей работе он доказывает, что внешнеполитические решения государственных лидеров во многом зависят от системы их убеждений. Эти образы включают в себя прошлое, настоящее и ожидание будущего, а также ценностные предпочтения того, что должно быть с политиком или в политическом мире. Он предполагал, что в определенных международно-политических ситуациях, особенно кризисных, личные качества государственных лидеров приобретают весьма важное значение. В рамках данного направления постепенно было выработано общепризнанное и часто сегодня используемое в изучении процесса принятия внешнеполитических решений понятие «операциональный код». В самом общем виде оно включает систему основных принципов, которыми руководствуются политические лидеры при определении внешнеполитической стратегии.
В состав операционального кода в первую очередь входят правила, позволяющие политическим лидерам преодолевать ограничения при принятии рациональных решений. К таким ограничениям относятся: неполная информация о ситуации, в которой принимается решение; недостаточно адекватная информация об отношениях между целями и средствами, что затрудняет предвидение последствий принятого решения; значительные трудности в определении критерия выбора между предлагаемыми альтернативными решениями. В операциональный код входит и понимание того, что такое политика и каким целям она должна служить, общие представления о политических конфликтах и путях их разрешения, понимание закономерностей развития международных политических процессов, умение вырабатывать политическую стратегию и тактику, а также четкое отношение к потенциальным противникам и партнерам. В операциональный код включают личностные качества политических лидеров, их психологические свойства, такие как готовность, идти на риск, склонность к авантюризму или, наоборот, чрезмерная осторожность и нерешительность.
Процесс принятия решения в данной модели выглядит следующим образом: поступающая информация воздействует, с одной стороны, на сложившиеся под влиянием системы убеждений представления о том, что происходит в действительности, а с другой – на представления о том, что должно происходить по мнению воспринимающего субъекта. В столкновении этих двух групп представлений и рождается решение.
Информация
Представления о том, что должно происходить
Представления о том, что происходит в действительности
+
Политическое решение
Схема 1- Процесс принятия решений по О. Холсти
Первые две модели, можно сказать, относятся к процессу принятия решений как к «черному ящику», не заглядывая внутрь этого «ящика», не ставя вопроса о том, как на результаты принятия решений воздействует структура, внутренние механизмы этого процесса. В отличие от них организационно-бюрократическая модель как раз пытается понять, что внутри «ящика», т.е. как на результат воздействует процесс. Впервые с этим подходом выступил Г. Аллисон, который рассматривал решения в области внешней политики, как результат торга, сложной игры между членами правительственного аппарата.
Заслугой Аллисона стало описание, сопоставление и анализ всех основных моделей процессе принятия внешнеполитического решения.
В отличие от своих предшественников, государство он рассматривал не как однородное и монолитное образование, а как организм, состоящий из определенного набора организаций. Сложность международных проблем заставляет делить эти проблемы на компоненты, находящиеся в ведении различных организаций, несущих за них ответственность. Вследствие этого действия государств на международной арене являются результатом процедур внутри составляющих государство организаций. Именно организации структурируют проблему, подлежащую решению. Через них лидеры государств получают информацию о проблеме, причем угол зрения и расстановка акцентов по данной проблеме зависят от конкретной организации.
Деятельность организаций носит запрограммированный характер и определяется установленными в ней процедурами. Цели действий организации формируются в жестких рамках, из-за интересов самой организации и из-за воздействия извне. Характеристики поведения организации достаточно стабильны, хотя и могут меняться в случае возникновения непредвиденных ситуаций. Хотя у каждой организации своя сфера деятельности, избежать пересечения с другими невозможно. Этим определяется необходимость координации их действий центральной властью.
Лидер государства может оказывать серьезное влияние на выработку политики, поскольку в его ведении находится вопрос о том, какая организация должна заниматься той или иной проблемой, но он не способен контролировать и направлять повседневную деятельность организаций, а может лишь ее корректировать. Г. Аллисон достаточно скептически относится к возможности центральной власти контролировать бюрократическую политику. Однако бюрократический торг может быть полезен, если верховная исполнительная власть будет использовать соревнование между организациями для поиска большего числа альтернатив и более полного их анализа.
Часто организации участвуют в формулировании общих целей государства именно исходя из собственных целей, главная из которых – избежать сокращения ее бюджета или реструктурированием. В случае если цели какого-то плана идут вразрез с целями какой-либо организации, в его выполнении могут возникнуть трудности, связанные с сопротивлением со стороны этой организации.
Рисунок 4 — Бюрократическая модель Г. Алиссона
Каждая организация обладает своей степенью воздействия, которая определяется тремя факторами: преимуществами перед другими участниками торга, навыками, волей все это использовать, а также восприятием первых двух факторов другими. Преимуществами в торге могут быть: власть, контроль над ресурсами и информацией, необходимыми для проведения действий, возможность влиять на цели других игроков, личные качества. Сделанный государством выбор является результатом торга между игроками, каждый из которых воздействует на него по-своему. В результате торга вырабатывается решение, которое может серьезно отличаться от первоначального замысла. Действия правительства, таким образом, не являются следствием его намерений и редко соответствуют каким-либо долгосрочным программам и стратегиям.
Таким образом, приводя множество аргументов в пользу того, что государство не способно действовать рационально в выработке и проведении внешней политики, Г. Аллисон полагает, что при анализе внешней политики государства необходимо учитывать множественность факторов и применять все три модели — рационального выбора, организационного процесса и бюрократической политики.
Итак, процесс принятия внешнеполитических решений является достаточно сложной и комплексной темой для изучения, ввиду большого количества теорий и подходов к его анализу. Любое внешнеполитическое решение как итог сложного взаимодействия самых разных факторов. Комбинированное использование всех известных моделей представляется чрезвычайно трудной задачей по причине количества и сложности переменных, которые должны приниматься во внимание при исследовании, поэтому для изучения процесса принятия внешнеполитических решений в Бразилии, ввиду её современной политической ситуации и недавно произошедших изменений на посту президента, будет актуально сделать акцент на приоритетных акторах (субъектах принятия политических решений, в первую очередь на президенте), их установках, личных качествах и ресурсах.
