Исполнительная власть имеет правовые свойства только в случае, если она является подзаконной властью, это говорит о том, что государственные органы, осуществляющие её реализацию, обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом, не должны ему противоречить. В отличие от судебной и законодательной власти исполнительная власть держится на людских, материальных и финансовых ресурсах, которые обеспечивают полноценное функционирование государства. Также справедливо отметить то, что исполнительная власть обладает армией, органами охраны правопорядка, органами безопасности, чиновниками, администрацией и другими государственными органами, которые обеспечивают безопасность человека и общества в целом. Имея такой признак, как универсальность во времени и пространстве, исполнительная власть осуществляется постоянно, непрерывно и везде – на всей территории страны.
Исполнительная власть обладает ещё одним не менее важным принципом это принцип «двойного подчинения» органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. Данный принцип имеет неразрывную связь с принципом единства системы исполнительной власти.
Принцип «двойного подчинения» органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов нераздельно связан с принципом единства системы исполнительной власти. Данный принцип не поименован ни в Конституции России, ни в законодательстве в целом, однако в доктрине административного права предусмотрено, что он вытекает из части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации.
«Двойное подчинение» органов исполнительной власти базируется на том, что существуют две подсистемы органов исполнительной власти – федеральная и региональная; часть вопросов их ведения совпадает (предметы совместного ведения Федерации ее субъектов), а значит, совпадают и их цели и должны быть согласованы их действия.
«Двойное подчинение» не является новым изобретением, эта модель раньше существовала в системе союзно-республиканских министерств и ведомств (также без закрепления самого термина в законодательстве).
Однако, как справедливо отмечает И.А. Полянский, «в нынешних условиях, учитывая усиливавшуюся самостоятельность субъектов Федерации, развитие предприятий и организаций различных форм собственности, содержание «двойного подчинения» не может оставаться прежним: необходимы более гибкие формы взаимоотношений, хотя положительный опыт мог бы быть учтен при установлении вертикальных связей»[1]. Поэтому целесообразно отдельно остановиться на том, как принцип «двойного подчинения» был реализован в СССР.
Двойное (тройное) подчинение заключалось в следующем: отделы были подчинены Советам (съездам), исполкомам и вышестоящим отделам и партийным органам; исполкомы подчинялись своим Советам (съездам), вышестоящим исполкомам, народным комиссарам и партийным органам; Советы и съезды – вышестоящим съездам и партийным органам. Положения, устанавливающие права Народных Комиссариатов по отношению к местным отделам, вырабатывались каждым Народным Комиссариатом в отдельности и утверждались ВЦИК, они действовали в определенной отрасли. Впоследствии принцип двойного подчинения был реализован в ряде конкретных правил, четко регламентирующих отношения центральных, региональных и местных исполнительных органов.
Принцип «двойного подчинения» не
закреплён ни в Конституции РФ, ни в законодательстве вообще, однако в концепции
административного права предусмотрено то, что он вытекает из ч. 2 ст. 77
Конституции РФ.
«Двойное подчинение» органов исполнительной власти заключаются в том, что
имеются две подсистемы органов исполнительной власти:
а) федеральная подсистема органов исполнительной власти;
б) региональная подсистема органов исполнительной власти, некоторая часть вопросов находящаяся в их ведении совпадает (предметы совместного ведения Федерации, и её субъектов).
Это говорит о том, что совпадают их
цели и действия. При принятии решения реализации эти цели должны быть
согласованы.
Это можно осуществить, если грамотно выстроить соответствующую вертикаль власти
со всеми необходимыми организационными и методическими элементами единой
системы.
Модель « Двойного подчинения» не является чем-то новым, она уже жила ранее в системе союзно-республиканских министерств и ведомств, и также не была закреплена в законодательстве.
И. А. Полянский отмечает, что «в нынешних условиях, учитывая усиливавшуюся самостоятельность субъектов Федерации, развитие предприятий и организаций различных форм собственности, содержание «двойного подчинения» не может оставаться прежним: необходимы более гибкие формы взаимоотношений, хотя положительный опыт мог бы быть учтён при установлении вертикальных связей»[2].
Таким образом, совершенствование единой системы исполнительной власти и укрепление властной вертикали невозможны без дальнейшего реформирования на федеральном уровне органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, создания правовых механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Достижение поставленных выше целей проблематично без разработки механизмов «двойного подчинения» органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и усовершенствования существующей модели организации единой системы исполнительной власти с использованием модели «двойного подчинения».
Дальнейшим шагом в осуществлении административной реформы в Российской Федерации должно стать реформирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установление особенностей их правового статуса на уровне федерального закона, а также закрепление принципа двойного подчинения органов исполнительной власти, созданных для реализации полномочий в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Проблема двойного подчинения требует
серьезной проработки как в науке административного права (в его взаимосвязи с
конституционным правом), так и на практике, поскольку нет достаточной четкости
во взаимоотношениях одноименных федеральных и региональных органов управления,
выполняющих аналогичные функции (на разных уровнях).
[1] Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития Российской Федерации // Дис. … докт. юр. наук. М., 2003. С.222.
[2] Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития Российской Федерации // Дис. … докт. юр. наук. М., 2003. С.222.
