В России существует организационная система административного управления и административно–правового регулирования, получившая наименование «Физическая культура и спорт».
В управленческую часть данной системы входит один государственный орган исполнительной власти – Министерство спорта Российской Федерации. «Область физической культуры и спорта регулируют Конституция РФ , федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты. Согласно статье 72, ч.1, п. «с» Конституции РФ общие вопросы физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.»
Существующая в настоящее время нормативно-правовая база деятельности органов местного самоуправления в сфере развития физической культуры и спорта образована в основном следующими законодательными актами (рисунок 1)
Рисунок 1.Иерархия нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере развития физической культуры и спорта.
Целесообразно рассмотреть основные документы в соответствии с указанной иерархией.
В пункте 2 статьи 41 Конституции Российской Федерации отмечено, что в стране «поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта…» [1]. Кроме того, в статьях 71, 72 данного нормативно-правового документа закрепляются сферы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в том числе и по вопросам развития физической культуры и спорта.
Ключевым нормативным правовым актом системы правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере развития физической культуры и спорта в Российской Федерации является профильный (референтный базовый) для этой сферы Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», который определяет правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в области физической культуры и спорта в Российской Федерации, устанавливает основные принципы законодательства о физической культуре и спорте.
Для контроля за реализацией концепции развития физической культуры и спорта необходимо разрабатывать нормативную базу и организовать систему мониторинга показателей здоровья населения региона, динамику спортивных достижений якутских спортсменов. Эти меры должны помочь местным органам управления физической культурой и спортом более эффективно распределять материальные и трудовые ресурсы и решать важные социально-экономические задачи региона.
Кроме того, нормативно-правовое регулирование изучаемой сферы находит отражение в следующих федеральных законах (рисунок 2).
Рисунок 2 Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления в сфере развития физической культуры и спорта (федеральный уровень)
Также разработаны и утверждены (приняты) нормативно-правовые акты (постановления и решения) о физической культуре и спорте федеральных органов государственного управления, имеющие подзаконный характер (постановления правительства, Федерального агентства РФ по физической культуре и спорту, Минобразования и науки России и т. д.) .
Нормативно-правовые акты на уровне субъекта РФ, конкретизирующие положения федеральных нормативно-правовых актов и регулирующие деятельность органов местного самоуправления в сфере развития физической культуры и спорта, следует изучить на примере Новосибирской области.
К основным региональным документам данного субъекта РФ в рассматриваемой сфере следует отнести:
- Закон Новосибирской области от 04.12.2008 № 285-ОЗ (ред. от 03.10.2017) «О физической культуре и спорте в Новосибирской области» (принят постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 27.11.2008 № 285-ОСД)// Советская Сибирь, № 244, 16.12.2008.
- Постановление Правительства Новосибирской области от 23.01.2015 № 24-п (ред. от 27.12.2017) «Об утверждении государственной программы Новосибирской области «Развитие физической культуры и спорта в Новосибирской области на 2015 — 2021 годы»//»Советская Сибирь», № 15, 28.02.2015.
- Постановление Правительства Новосибирской области от 27.09.2016 № 309-п (ред. от 15.03.2017) «Об утверждении Положения о департаменте физической культуры и спорта Новосибирской области»// Советская Сибирь», № 42, 19.10.2016.
Закон Новосибирской области очерчивает круг обязанностей региональных властей в части финансирования и регулирования физкультурно-спортивной деятельности, дает необходимые формулировки и количественные критерии [12].
Нормативно-правовые акты на уровне муниципального образования по изучаемой тематике следует изучить на примере администрации Болотнинского муниципального района Новосибирской области. К ним относятся:
1) постановление администрации Болотнинского муниципального района Новосибирской области «Об утверждении муниципальной программы «Развитие физической культуры и спорта Болотнинского муниципального района Новосибирской области на 2018 -2020год»» [19];
2) постановление администрации Болотнинского муниципального района Новосибирской области от 10.08.2016 г. №1118 «Об утверждении Порядка обеспечения доступности занятий физической культурой и спортом отдельных категорий граждан на безвозмездной основе на спортивных сооружениях, находящихся в муниципальной собственности Болотнинского муниципального района Новосибирской области» [18];
3) постановление администрации Болотнинского муниципального района Новосибирской области «Об утверждении перечня мест тестирования населения по выполнению нормативов Всероссийского физкультурно-спортивного комплекса «Готов к труду и обороне (ГТО)»» [17];
4) постановление администрации Болотнинского муниципального района Новосибирской области № 427 «Об утверждении Положения о независимой системе оценки качества работы образовательных организаций Болотнинского муниципального района Новосибирской области» и др.
Таким образом, законодательство России, регулирующее деятельность органов местного самоуправления в сфере развития физической культуры и спорта, представляет собой весьма сложную и разветвленную нормативную систему, включающую в себя нормативно-правовые акты различной юридической силы и компетенции: акты
При этом нормативно-правовые акты на федеральном уровне создают основу законодательства в сфере развития физической культуры и спорта, обозначая ключевые положения, на региональном уровне – конкретизируют обозначенные положения с учетом уровня развития субъекта РФ, а на муниципальном уровне – максимально детализируют вопросы по федеральным и региональным положениям.
федерального уровня, акты регионального уровня (субъектов РФ) и акты органов местного самоуправления.
На сегодняшний день в России в сфере физической культуры и спорта действует разветвлённая система органов, осуществляющих публичное управление в сфере физической культуры и спорта на всех уровнях, которые функционируют в постоянном взаимодействии друг с другом.
Главные принципы законодательства о физической культуре и спорте определил Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».
На основе отмеченного ФЗ РФ «О физической культуре и спорте» создает федеральные законы и надлежащие им законы субъектов РФ, и другие НПА РФ и субъектов РФ, указывающие правовое направление в физической культуре и спорте.
Данный нормативно–правовой документ в области физической культуры и спорте решает поставленные вопросы в деятельности физической культуры и спорта, на его основе принимают соответствующие муниципальные правовые акты. На наш взгляд, как область человеческой деятельности спорт неизбежно соприкасается с законодательством государства, в котором он развивается.
И это не зависит от того, рассматривается ли спорт государством в качестве деятельности подобной экономической или социальной и, таким образом, подчиняется правилам общего закона, или рассматривается как специфический род деятельности, подчиняющийся специальным законам. Новеллой нормативно–правовое регулирование деятельности в области физической культуры и спорта можно назвать положение Закона о физической культуре и спорте о том, что в части вопросов деятельности в области физической культуры, спорта могут приниматься муниципальные правовые акты (ч. 3 ст. 4).
Однако принятие муниципальных правовых актов в области физкультуры и спорта было закреплено законодателем еще в 2003 г. Так в частности, муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения, согласно ч. 1 ст. 7 ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления).
Поставленные задачи в области физической культуры и спорта невозможно успешно решить без создания необходимой законодательной и нормативной правовой базы[1].
В статьях 4 и 5 Федерального закона № 329 определены основы построения законодательства Российской Федерации в области физкультуры и спорта и определены субъекты физической культуры и спорта в России, уточнен и существенно расширен понятийный аппарат.
Неравномерность социального и экономического развития регионов России, неравные возможности доступа молодежи к культурным, социальным, образовательным программам, позволяет рассматривать физкультуру и спорт, как социальный феномен, который позволит решить многие общественные проблемы, такие как наркомания, алкоголизм, детская преступность – корни которых зачастую уходят в неорганизованность досуга детей и молодёжи. Учитывая важность этой задачи, глава 3 Федерального закона «О физической культуре и спорте в России» посвящена развитию физической культуры и спорта в системе образования, в системе федеральных органов исполнительной власти, по месту работы и месту жительства граждан. Адаптивная физическая культура и спорт инвалидов определены как часть физической культуры, помогающая их реабилитации и социальной адаптации в обществе. Таким образом, физкультура и спорт сегодня становятся условием формирования здоровой нации, гармоничного развития личности молодого, амбициозного, ставящего перед собой большие цели россиянина.
Опираясь на положения Конституции Российской Федерации, требования Федерального закона № 329 «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», Правительство Российской Федерации, совместно с Министерством спорта РФ, разрабатывает Государственную Программу Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта», в которой определяются главные целевые подпрограммы развития физкультуры и спорта на территории Российской Федерации, цели и задачи программы, целевые индикаторы и показатели программы, сроки её реализации, объемы и источники финансирования, а так же ожидаемые результаты, достижение которых позволить оценивать полноту реализации целей и задач данной Программы. Например, «увеличение доли учащихся и студентов, систематически занимающихся физической культурой и спортом, в общей численности учащихся и студентов с 47 процентов в 2012 году до 80 процентов в 2020 году»[2].
В рамках своих полномочий органы власти субъектов Российской Федерации разрабатывают свои программы, такие как, например, постановление № 591от 25.09.2013 г. «Об утверждении государственной программы Ростовской области «Развитие физической культуры и спорта»«, в котором определены цели и задачи этой государственной программы на 2014- 2020 гг., намечены этапы и сроки реализации этой программы, её ресурсное обеспечение и ожидаемые результаты от реализации в конкретном субъекте России[3].
Новеллой нормативно-правовое регулирование деятельности в области физической культуры и спорта 2007 г. можно назвать положение Закона о физической культуре и спорте о том, что в части вопросов деятельности в области физической культуры, спорта могут приниматься муниципальные правовые акты[4].
Однако принятие муниципальных правовых актов в области физкультуры и спорта было закреплено законодателем еще в 2003 г.
Так в частности, муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения, согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления)[5] .
Отметим, что обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта было изначально отнесено к вопросам местного значения с момента принятия закона в 2003 г.
Принятый в 1999 г. Федеральный закон от 29.04.1999 № 80-ФЗ (ред. от 30.06.2007) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», отменивший Основы законодательства РФ о физической культуре и спорте, вообще не содержал норму в части законодательства о физической культуре и спорт[6], что считаем явным упущением законодателя.
Налицо коллизия и пробел законодательства в части нормативно-правового регулирования в области физкультуры и спорта на уровне муниципального образования.
Следует обратить также внимание, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления оперирует такими понятиями как «школьный спорт», «массовый спорт».
Причем, понятием «школьный спорт» в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, законодатель стал оперировать только с 2015 г., изменив редакции соответствующих статей, дополнив их понятием «школьный спорт» федеральным законом от 29.06.2015 № 204-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[7].
Представляется, соответствующие изменения следовало внести и в Закон об общих принципах организации местного самоуправления.
Понятие «массовый спорт» на законодательном уровне введен только в 2007 г. Законом о физической культуре и спорте.
Основы законодательства РФ о физической культуре и спорте, Закон о физической культуре и спорте в Российской Федерации от 1999 г. такое понятие не регламентируют, что тоже можно отнести к пробелам российского законодательства того периода в области физкультуры и спорта.
Поддерживаем В. Д. Иванова, В. З. Смирнову, в необходимости устранения пробелов в законодательстве о физической культуре и спорта, единого, точного толкования, понимания законов[8].
Таким образом, анализ российского законодательства в области физкультуры и спорта позволяет сделать вывод о том, что нормативно-правовому регулированию в этой сфере, на определенных этапах становления и развития российского спорта, были присущи коллизии и пробелы.
Упущение законодателя в части правового регулирования массового, школьного спорта, в том числе на уровне муниципального образования привело в конце XX в.- начале XXI в. к утрате позиций российского спорта на мировом уровне.
Ни для кого не секрет, что только развитие массового спорта в муниципальных образованиях позволит выявлять таланты и самородки в этой сфере, и никакие иностранные легионеры не смогут обеспечить славу российскому спорту.
Конечно, выявлены и освещены далеко не все существующие проблемы в области правового регулирования деятельности в области физической культуры и спорта.
Таким образом, вышесказанное не только актуализирует своевременность постановки проблемы муниципального регулирования развития сферы физической подготовки и спорта в субъектах Российской Федерации, но и свидетельствует, что поиск путей решения проблемы регулирования развития сферы физической подготовки и спорта в муниципальных образованиях актуален и своевременен.
Физическая культура и спорт являются специфической областью общественных отношений. В связи с этим в процессе законотворчества при разработке законодательных и иных нормативно-правовых актов необходимо проявлять комплексный подход, чтобы учесть особенности общественных отношений в области физической культуры и спорта.
В современном обществе основными являются проблемы соответствия внутреннего законодательства нашей страны о физической культуре и спорте основополагающими принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, а также важно начать работу по устранению правовых коллизий и противоречий отдельным положениям законодательства в области физической культуре и спорта и иным федеральным законам .
Несоответствие федерального и регионального законодательства в данной сфере социальных отношений, а также установление и реализации безусловного приоритета государственного правового регулирования физкультурно-спортивной деятельности над корпоративными актами объединений спортивных организаций, особенно в области профессионального спорта должно решаться компетентными лицами на законодательном уровне. Важной задачей должна стать работа по созданию единого кодифицированного нормативно-правового акта, целью которого должно стать регулирование отношений в области физической культуры и спорта .
Следует отметить, что в соответствии с законодательством Российской Федерации в области физической культуры и спорта негосударственными субъектами, обладающими полномочиями по формированию «правил игры», являются общероссийские спортивные федерации. Данное обстоятельство обусловлено в первую тем, что в силу п. 1 ч. 3 ст. 16 ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» именно на общероссийские спортивные федерации возложена обязанность по развитию видов спорта. Несмотря на то, что формально акты, принимаемые спортивными федерациями, не носят нормативно-правового характера, их значение для всей системы физической культуры и спорта сложно переоценить. Акты общероссийских спортивных федераций в той или иной степени вовлечены в регулирование практически всех аспектов деятельности в сфере физической культуры и спорта, поскольку законодатель наделил федерации достаточно широким перечнем полномочий.
По сути, для признания регулирующего действия актов общероссийских спортивных федераций достаточно согласия того или иного субъекта, вступающего в соответствующие отношения. Отдельного внимания заслуживает механизм общественногосударственного взаимодействия при разработке и утверждении правил видов спорта. Необходимо отметить, что исходя из дефиниции понятия «вид спорта», сформулированной в п. 2 ст. 2 ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», именно наличие соответствующих правил является одним из основных признаков, позволяющих выделить вид спорта.
Кроме того, именно правила видов спорта следует рассматривать в качестве основополагающего элемента «правил игры» в силу правовых позиций, сформулированных в рамках Совета Европы, касающихся автономии спорта и провозглашающих право негосударственных субъектов физической культуры и спорта самостоятельно устанавливать, интерпретировать и изменять данные правила.
Можно утверждать, что определение степени компетенции государственных органов в области физической культуры и спорта имеет зависимость от законодательно определенных целей и задач государственной политики в области общественных отношений в сфере культуры и спорта. На основании данного положения Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» необходимо подвергнуть существенным изменениям, а в случае принятия на федеральном уровне нового законодательно закрепленного документа о физической культуре и спорте цели и задачи государственной политики в области физической культуры и спорта необходимо отразить в отдельном разделе данного нормативно-правового акта. На основании изложенного можно сделать вывод о том, что законодательство Российской Федерации в части обеспечения общественно-государственного взаимодействия в области физической культуры и спорта в целом согласуется с общепринятой в международном праве концепцией.
[1] Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»
[2] Постановление № 591от 25.09.2013 г. «Об утверждении государственной программы Ростовской области «Развитие физической культуры и спорта». 4. Государственная Программа Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта» утверждена постановлением правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 302.
[3] О физической культуре и спорте в Новосибирской области (с изменениями на 30 декабря 2018 года). Закон Новосибирской области от 04 декабря 2008 года № 285-ОЗ.
[4] О физической культуре и спорте в Российской Федерации: Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 26.07.2017) // СЗ РФ. – 2007. – № 50. – Ст. 6242.
[5] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
[6] О физической культуре и спорте в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.04.1999 № 80-ФЗ (ред. от 30.06.2007). Утратил силу // СЗ РФ. – 199. – № 18. – Ст. 2206.
[7] О внесении изменений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 29.06.2015 № 204-ФЗ // СЗ РФ. – 2015. – № 27. – Ст. 3995.
[8] Иванов В. Д., Смирнова В. З., Райн М. А. Проблемы правового регулирования физической культуры и спорта в Российской Федерации // Физическая культура. Спорт. Туризм. Двигательная рекреация. – 2017. – Т. 2. № 2. – С. 108.