Законодательство Российской Федерации определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность «граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
– Российской Федерации;
– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
– субъектов Российской Федерации;
– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».
Таким образом, законодательство представляет государственную службу как профессиональную деятельность, которая осуществляется на основе специальных умений, знаний и навыков, службу, требующую определенной подготовки и профессионального образования. Законодательство Российской Федерации регламентирует гражданскую службу как социальный институт, который призван обеспечить осуществление полномочий государственных органов. Государственная служба является основным институтом государственного управления. Назначение, функции государственной службы определяются ее системным устройством.
Понятие «государственная служба» хотя и регламентируется законодательством государства, тем не менее все же довольно размыто и неопределенно. В специальной научной литературе государственная служба чаще всего определяется на основе нормативно-правовых актов (прежде всего, Конституции РФ, а также федеральных законов). В широком смысле государственная служба понимается как разновидность профессиональной служебной деятельности работников государственных структур и ведомств, а также неотъемлемое свойство государства.
Законодательство указывает, что государственная служба направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации.
В систему государственной службы, согласно ст. 2 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», включены:
– государственная гражданская служба;
– военная служба;
– государственная служба иных видов.
Поскольку понятие государственной гражданской службы в определенной степени является исключающим, положения и систему функционирования гражданской службы регулирует специальный закон «О государственной гражданской службе», который в статье 3 дает определение данному виду деятельности. В документе указано, что государственная гражданская служба представляет самостоятельный вид государственной службы. Таким образом, юридически гражданская служба отделена от военной и государственной службы иных видов. Цель данного вида деятельности – обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Ведущим признаком гражданской службы является профессиональная деятельность, или непрерывное, преемственное, в полной мере компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности. Под государственным органом понимается специальная структура, образуемая в установленном законом порядке, наделенная определенными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.
Понятие «военная служба» как государственная гражданская служба определено законодательством Российской Федерации, прежде всего – Федеральным законом от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе». Часть 1 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности» определяет военную службу как особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных силах Российской Федерации и во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в инженерно-технических, дорожностроительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач гражданской обороны, в Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства и иностранными гражданами – в Вооруженных силах Российской Федерации и воинских формированиях.
Государственная гражданская служба осуществляется государственным аппаратом в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в иных органах государства, которые от имени государства реализуют его цели и функции. С этими целями государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями. Соответственно, профессиональная деятельность на государственных предприятиях, в государственных учреждениях, не имеющих властных функций, не является государственной службой.
Система государственной службы, согласно Федеральному закону, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. В федеральном законе «О системе государственной службы РФ», говорится, что «правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации».
Система государственной службы построена в соответствии с федеративным устройством России. В этом отношении особо важен вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция РФ в пункте «т» статьи 71 определяет, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Иначе говоря, федеральная государственная служба является предметом исключительных полномочий Российской Федерации. Однако субъекты Федерации не полностью отстранены от участия в регламентации этого вопроса. Субъекты могут реализовать предоставленное им конституцией право законодательной инициативы для изменения или направления работы федеральных органов власти.
Законодательство относит организацию государственной гражданской службы субъектов Федерации к ведению субъекта Федерации. По этому вопросу государственные органы субъекта Федерации обладают всей полнотой власти. Региональное законодательство, как правило, определяет свои органы по управлению государственной гражданской службой, их структуру, полномочия. Положения об органах управления государственной службы принимаются нормативными правовыми актами администрации субъекта Федерации.
Таким образом, система государственной службы включает различные службы, определенные по направлениям деятельности (гражданскую, военную, государственную службу иных видов), а также службы, выделенные по территориальному разграничению полномочий (федеральную государственную службу и государственную службу субъекта Федерации).
Анализируя современное состояние государственной службы, плюсы и минусы в правовом статусе, особенности положения, реализации полномочий, необходимо обратиться к истории недавнего прошлого России. Особенно интересным в контексте изучения системы государственной службы представляется XIX век, поскольку в этот период произошли существенные перемены в положении государственных структур. Учитывая, что сегодня государственная служба также претерпевает изменения, опыт развития XIX века может оказаться полезным.
В XIX веке, при множестве существенных и незначительных изменений отдельных вопросов статуса государственной службы, Россия оставалась абсолютной монархией, и главным человеком, который напрямую имел возможность влиять на политику государства, был император. Такое положение сохранялось как в начале XIX века, при правлении императора Александра I, так и в конце XIX столетия при проведении «великих реформ» Александра II, императора, который отменил систему крепостного права и провел ещё несколько реформ. Создавались новые государственные структуры, появлялись новые ведомства, но государь не терял своего статуса и положения.
Среди конкретных изменений в истории государственной службы XIX века можно отметить создание министерств в 1802 году императором Александром I. Министерства как структуры государственного управления были ограничены в своей компетенции, вопросы, которыми занимались министерства, порой передавались из одной структуры в другую. Особое место в системе государственной службы при правлении Николая I стала занимать собственная Его Императорского Величества канцелярия и в частности – Третье отделение, которое занималось политическим сыском.
На рубеже XIX–XX столетий в отношении государственной службы Российской империи сложилась ситуация, когда вторым человеком в государстве по полномочиям, после государя императора, стал именно министр внутренних дел. Министерство приобрело огромную значимость в конце XIX столетия, когда под его контроль было передано Третье отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии и Отдельный корпус жандармов. Усиление МВД данной структурой государственной службы сделало ведомство внутренних дел главным звеном государственного аппарата, а соответственно министра – главным после государя.
Правовое регулирование государственной службы Российской империи рубежа XIX–XX веков отмечается значительным усилением силовых ведомств, в частности – повышением роли Министерства внутренних дел, его ответственности в структуре государственного аппарата. Другим особенно значимым ведомством было Министерство финансов. В истории, особенно второй половины XIX века – рубежа XIX– XX веков, нередки были случаи столкновения взглядов и интересов министра внутренних дел и министра финансов.
Современная система государственной службы избегает, согласно законодательству, возможности усиления одной структуры и увеличения ее влияния над другими. Для создания наиболее оптимально работающей системы государственной службы необходимо обращаться к опыту истории, чтобы иметь возможность проанализировать, какие ситуации «сработают» и дадут положительный результат, а какие являются совершенно неприемлемыми для нашего государства. Только с учетом исторического опыта можно создать оптимальную систему функционирования государственной службы.
В настоящее время согласно федерального законодательства, государственная служба это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: РФ; федеральных органов госвласти; субъектов РФ; органов госвласти субъектов РФ и иных госорганов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законам для исполнения полномочий федеральных органов государственной власти.
Согласно Федеральному закону №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» законодатель рассматривает государственную службу и ее виды как систему. При этом в самом законе явного упоминания дефиниции «система» или же определение государственной службы как системы не дается. Несмотря на это принципы построения и функционирования государственной службы конкретно отражают системный подход к организации современной государственной службы в России. Исходя из теории систем, государственная служба как система должна представлять собой единое целое, состоящее из совокупности множества элементов, взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой, постоянно взаимодействующих с внешней средой в процессе достижения целей государственного управления.
В теории систем в зависимости от влияния на систему внешней среды (и наоборот) различают открытые и закрытые системы. Применительно к государственной службе в России мы можем говорить о развороте государственной службы в сторону открытого взаимодействия с внешней средой, ее доступности и открытости для граждан и общества. Так, например, законодатель в статье 3 пункте 1 указывает на равный доступ граждан к государственной службе и открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.
В зависимости от изменения системы (функционирования) в пространстве и времени различают статические и динамические системы. Применительно данного положения теории систем для государственной службы, мы можем сказать, что до 2003 года в России существовала статическая система организации и функционирования государственной службы, а в результате последующих реформ и по настоящее время, несмотря на стабильность и закрепленные законодательно социальные гарантии, мы можем говорить о динамично развивающейся системе. Сами принципы и подходы к организации государственной службы, к подбору и работе с кадрами, предполагают открытость и динамичность системы. А такие принципы функционирования государственной службы как: единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы и взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы отражают такую характеристику системы как целостность, предполагающую, что различные элементы системы, несмотря на определенные особенности и специфику организации, имеют общие цели и взаимозависимы, тем самым, образуя в своей совокупности, единое целое.
Государственная служба и каждый ее вид в отдельности – однозначно сложная система, при изучении которой невозможно исследовать подсистемы независимо друг от друга. А объединив различные виды государственной службы в единую систему и прописав единые основы построения и функционирования всех видов государственной службы, а также взаимосвязь государственной службы с муниципальной службой, не входящей в систему государственной службы в российской государственности законодатель создает для государственных служащих возможность перехода с сохранением основных социальных гарантий с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида или на муниципальную службу. По сути каждый из видов государственной службы по своей природе, цели и задачах является государственной службой, поэтому законодатель предусмотрел, что само разделение государственной службы на различные виды не должно существенно менять сам статус и назначение государственной службы и государственного служащего.
Системный подход предполагает наличие у системы 3 основных характеристик: целостность, эмерджентность и иерархичность. Относительно государственной службы, ее целостность обеспечивается принципом федерализма, закрепленного в Конституции РФ, который обеспечивает единство системы государственной службы, единство организационных основ и системы должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов. Эмерджентность как характеристика современной государственной службы проявляется в том, что в субъектах РФ она может отличаться, в рамках соблюдения федерального законодательства, по вопросам, относящимся к ведению субъекта РФ, а также существуют ярко выраженные особенности (свойства) каждого вида государственной службы, не смотря на общие организационные принципы построения системы государственной службы. В зависимости от уровня власти выделяют государственную службу федеральную и субъекта РФ; в зависимости от видовой дифференциации выделяют государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных органов, что соответственно и отражает иерархичность государственной службы.
Современная государственная служба в России организуется и осуществляется с учетом специфики сфер и отраслей государственной деятельности и в связи с этим подразделяется на виды. Под видами государственной службы мы будем понимать ее специализацию, которая зависит от уровня и функций соответствующих государственных органов.
В соответствии с Федеральным законом №58-ФЗ «О системе государственной службы» государственная служба включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; государственную службу иных видов. До января 2016 года одним из видов государственной службы выделялась правоохранительная служба, но Федеральный закон от 13 июля 2015 г. №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» уточнил систему государственной власти и отнес правоохранительную службу к иным видам государственной службы, в результате, ст. 7 «Правоохранительная служба» утратила силу.
Итак, в соответствии с теорией систем мы можем достоверно сказать, что современная государственная служба в России – система. Система государственной службы РФ – совокупность всех ее видов и уровней, имеющих общие правовые и организационные основы, но различающиеся по функционально-целевой направленности деятельности государственных органов и их служащих. Соответственно законодатель, рассматривая государственную службу как систему, предусмотрел и взаимосвязи ее подсистем. Так в Федеральном законе №58-ФЗ прописаны положения, которые обеспечивают взаимосвязь государственной гражданской службы с иными видами государственной службы:
соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий. Главным является понятие «соотносительности». Так основные условия и оплаты труда реально отличаются у государственных гражданских служащих, к примеру, и военных служащих, но система расчетов, окладов и мотивирующих выплат относительно идентична;
на всех видах и уровнях государственной службы устанавливаются определенные ограничения для граждан, проходящих службу;
учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.
В целях раскрытия особенностей функционирования и содержания государственной службы является обязательным установление ее принципов, так как ими указываются ее сущностные характеристики. Определение принципов государственной службы правового характера определяет функционирование органов государственной власти, деятельность служащих, постоянство государственно-правового урегулирования отношений государственно-служебного характера, а также аргументированность тенденций развития законодательной деятельности в области государственной службы.
Принципы государственной службы определяются наличием принципов функционирования всего государства в целом, его органов государственной власти и государственного управления. Анализ принципов позволит ответить на основные вопросы института государственной службы, которая сопровождает систему государственно-служебных отношений, без чего государственная служба функционировать не способна.
Принципы государственной службы определяют главные закономерности системы функционирования и организации государственной службы, определяют важность, социальную ценность и закономерность отношений, завязывающихся в системе государственной службы. Недостаточность или отсутствие правовых принципов в области государственной службы за собой влечет зарождение в ней элементов неорганизованности, бюрократизма, несправедливости, беззакония.
С научной позиции, принципы государственной службы возможно разграничить на конституционные, которые определены Конституцией Российской Федерации, а также принципы функционально-организационные, которые определены в специальных законодательных актах о государственной службе.
В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» функционирование системы государственной службы осуществляется на основе общих правил – принципов государственной службы. К ним, в частности, относятся принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной и муниципальной служб, открытость государственной службы и доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих, защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. В Законе «О государственной гражданской службе» также указан принцип стабильности государственной службы. Данный список не является исчерпывающим, другими федеральными законами могут быть предусмотрены другие принципы построения и функционирования видов государственной службы. Формирование данных принципов – отражение длительного исторического процесса, опыта взаимодействия государственной власти и гражданского общества как в истории нашей страны, так и в мировой истории.
В настоящее время принято выделять такие группы принципов государственной службы как:
принципы социально-политические. Сюда относятся демократизм, участие в государственной управленческой деятельности населения, равноправие лиц различных национальностей, равенство перед законом всех; объективность; законность; учет и гласность общественного мнения;
принципы строя аппарата государственного управления — территориальный, функциональный, отраслевой;
принципы деятельности (функционирования) государственного управленческого аппарата — единоначалие, нормативность деятельности, разделение управленческого труда, коллегиальность, оперативная самостоятельность, ответственность за принятые решения.
Принципы социально-политические. Сюда относятся принципы сферы государственного управления. Они распространены на всю исполнительно-распорядительную деятельность и управленческие структуры, действующие в государстве. Принципы данной группы, обычно, закреплены в нормативном порядке.
Наиболее рациональный выбор субъектов управленческой деятельности обеспечивают организационные принципы построения государственного управленческого аппарата. Отталкиваясь от этих принципов и учитывая конкретные социальные и экономические условия, реализуется распределение компетенций структур управления (управленческих органов). Они максимально эффективно должны управленческий труд распределить и устранить в деятельности центральных и местных органов параллелизм, равно как и в нижестоящих и вышестоящих звеньях аппарата.
В соответствии с указанными принципами, субъекты государственного управления дифференцируют в соответствии с отраслями, сферами и территориями, в совокупности формируя целостную систему государственного управления. Грамотно и верно организованная структура обеспечит эффективную работу всей системы. В настоящее время структура субъектов государственного управления Российской Федерации базируется на отраслевом, межотраслевом (функциональном) и территориальном принципах.
Организационные принципы деятельности (функционирования) государственного управленческого аппарата используются при определении содержания деятельности определенных управленческих структур. Соблюдение данных принципов даст возможность более эффективно применять потенциал государственных служащих, сотрудников научно-исследовательских организаций, технических работников. Посредством данных принципов обеспечивается принятие верных и справедливых управленческих решений, применение и организация рациональных процедур управления, исполнительская дисциплина и действенный контроль.
Государственная служба проходит в государственных органах, образованных в установленном законом порядке и наделённых государственными полномочиями для осуществления функций государственной власти. Лицо, находящееся на государственной службе, служит государству и выполняет работу по реализации задач и функции государства, подпадая под специальный правовой режим, реализует от имени государства его цели и функции, отнесённые законодательными актами РФ и субъектов РФ к государственной службе, что придаёт государственной службе параметры публично-правового института.
На формирование современной государственной службы России безусловно оказали влияние исторические аспекты развития государственной службы Российского государства как дореволюционного, так и советского периодов.
