Формирование внешней политики любого государства является сложным процессом, в котором особое значение приобретают эффективность государственного внешнеполитического механизма, способность разработать и реализовать правильную и взвешенную политику, которая учитывает в равной степени цели «групп интересов» и «давления» и интересы населения, а также, что принципиально важно, отвечает реальным возможностям государства и общества. Одним из ключевых условий формирования успешной внешней политики является создание эффективного механизма принятия и реализации внешнеполитических решений в государстве. Значимость данного процесса определяется, в первую очередь, масштабом последствий принятого решения, а также его степенью его влияния не только на государство, но и на всё международное сообщество.

Одной из особенностей современных международных отношений является появление новых центров силы и изменения статуса отдельных государств на международной арене. Бразилия, как одна из экономически развитых мировых держав, в качестве участника международных отношений имеет значительную долю влияния на мировую политику, учитывая её участие в международных экономических инициативах и лидирующую роль в Латиноамериканском регионе. Многие современные исследователи называют Бразилию экономической сверхдержавой в будущем, добавляя, что государство «имеет хорошие шансы стать первой экономической сверхдержавой без ядерного оружия». Исходя их этого, процесс принятия внешнеполитических решений в стране имеет серьёзное влияние не только на Бразилию и государства Латинской Америки, но и на современную международную политику в целом.

В связи с недавно произошедшими изменениями в политической структуре Бразилии, а именно импичментом президента Бразилии Дилмы Руссеф, который повлиял не только на решения, принимаемые внутри государства, но и на его внешнюю политику, а также значением Бразилии на международной арене, произошло кардинальное изменение процесса принятия внешнеполитических решений, которое требует тщательного изучения.

Одной из тенденций современного политического развития является возрастание общественной потребности в анализе политических феноменов, целью которого являются изучение элементов политических явлений и их взаимодействия, а также политических процессов и событий. Существует огромное количество методов и теорий, используемых для политического анализа. Одними из них являются системный и структурно-функциональный методы, появление которых было связано с неудовлетворённостью существовавшими методами политического анализа, позволяющих анализировать политические явления лишь в отдельных, иногда незначительных фрагментах. Ввиду необходимости создания обобщающего, системного понимания политической жизни, в середине ХХ века была создана теория политических систем, авторами которой можно считать учёных Д.Истона, Г.Алмонда, Р.Даля, К.Дойча и др.

Согласно системному анализу, любая система, в том числе и политическая, имеет следующие характеристики:

система состоит из многих частей;

части составляют единое целое;

система имеет границы.

Политическая жизнь рассматривается как функционирующая система, то есть между многообразными аспектами политики и политическими явлениями существует относительно стабильная взаимосвязь.

Теория систем, в соответствие с которой общественная политика рассматривается как реакция политической системы на ее взаимодействие с внешней средой, является наиболее общей базой исследования процесса политических решений.

Политическая система объединяет политические институты, находящиеся в постоянном взаимодействии и обеспечивающие принятие властных решений и распределение ценностей в обществе. В качестве основной задачи Д. Истон выделял анализ условий, которые необходимы для выживания системы, для чего он выделял 4 основные категории: «политическая система», «окружающая социальная среда», «реакция» и «обратная связь». Выдвигая на первый план взаимодействие в исследовании политической системы, Д.Истон трактует её как совокупность взаимодействий, которые происходят между индивидами и группами, в соответствии с их социальными ролями, взаимодействий, которые направлены на авторитарное распределение ценностей в обществе. В представленной трактовке власть является главным атрибутом политической системы.

Рисунок 1 — Политическая система Истона

Стремясь подчеркнуть властный характер политической системы и ее направленность на принятие авторитарных решений, некоторые последователи Д. Истона называют политическую систему «машиной по выработке решений».

Так как Бразилия по форме правления является президентской республикой, президент играет важнейшую роль в политической системе страны. Так, согласно конституции Бразилии, президент обладает широким спектром полномочий, которые обеспечивают его большим количеством ресурсов для влияния на распределение ценностей в обществе. Например, президент обладает экономическими ресурсами, так как согласно ст. 84 конституции Бразилии президент имеет исключительные полномочия «Направлять Национальному конгрессу многолетний план, проект закона о бюджетных директивах и предложения о бюджете». К социальным ресурсам президента относится его способность влиять на социальный статус отдельного индивида, которую он может осуществлять благодаря присвоению знаков отличия и почетных званий (он также может поощрять высших офицеров и назначать их на должности), а также помилованию и уменьшению срока наказания для заключенных. Президент также обладает силовыми ресурсами, так как он является Верховным Главнокомандующим вооружёнными силами страны, также он наделен правом объявлять военное и осадное положение и федеральное вмешательство. Кроме того президент обладает широким спектром политических ресурсов, которые помогают ему делегировать власть. Как глава исполнительной власти он назначает и отстраняет федеральных министров, осуществляет высшее руководство государственной администрацией. Кроме того, он назначает, после утверждения Федеральным Сенатом, судей Федерального Верховного суда и судов высшей инстанции, губернаторов территорий, генерального прокурора Республики, президента и директоров Центрального банка и других государственных гражданских служащих, если это требуется законом.

Кроме того, система, по мнению Д. Истона, — это средства, с помощью которых «вход» (требования и поддержка) превращается в «выход» (решения и действия) с помощью процесса принятия политических решений, суть которого заключается в преобразовании информационных сигналов из окружения. В Бразилии, президент, как представитель народа, может играть активную роль в формировании и систематизации «требований» за счёт своего права законодательной инициативы. Кроме того, он осуществляет делегированное законодательство, в случае срочной необходимости издает акты с силой закона и направляет в Конгресс, когда открыта законодательная сессия, правительственное сообщение и план, описывающие положение в стране и требующие необходимых действий. На «выходе» президент также играет важную роль, так как он имеет право налагать вето, санкционировать, промульгировать законы и распоряжается об их опубликовании, а также устанавливает отношения с зарубежными странами и дает аккредитацию их дипломатическим представителям и подписывает международные договоры и соглашения, что особо важно при рассмотрении процессе принятия внешнеполитических решений.

Реакция политической системы чаще всего выражается в политических решениях и действиях властных структур по их реализации. Согласно конституции Бразилии президент имеет право санкционировать, промульгировать и распоряжаться об опубликовании законов, а также издавать декреты и постановления для их добросовестного исполнения, заключать договоры, конвенции и международные акты.

Политическое решение вызывает внешней среды в виде новых требований, что вызывает необходимость для власти принимать новые решения, таким образом, запуская процесс обратной связи.

Являясь сложным иерархическим образованием, политическая система, несомненно, имеет подсистемы и элементы. Г. Алмонд выделяет в качестве основных подсистем три класса объектов:

1) специфические роли и структуры, такие как законодательные и исполнительные органы или бюрократии; (В Бразилии к данным институтам можно отнести Правительство Бразилии (Governo Federal do Brasil), министерства и Национальный конгресс (Congresso Nacional do Brasil)).

2) носители ролей, такие как отдельные монархи, законодатели и администраторы, к которым также относится президент ( В Бразилии основным носителем ролей является президент (на сегодняшний день Мишель Темер), вице-президент (в настоящее время ввиду импичмента данную должность никто не занимает), а также глава нижней палаты парламента (при президентстве Мишеля Темера им является Rodrigo Maia, ранее эту должность занимал Эдуардо Кунья, который инициировал процесс импичмента и впоследствии был отстранён от должности по подозрению в коррупции).

3) конкретные публичные мероприятия, решения или исполнение решений. (например процесс импичмента президента)

В отличие от Д. Истона, который акцентирует внимание на взаимодействии системы с внешней средой, Г. Алмонд при анализе внутренней составляющей политической системы выдвигает на первый план выполняемые роли внутри системы и связи между объектами, которые формируют устойчивость политической системы. Особое внимание Г.Алмонд уделяет функциям, которые должна выполнять политическая система, которые он разделил на функции входа и выхода. К функциям входа относятся: политическая социализация и привлечения к участию в политической жизни, артикуляция интересов, то есть формирование требований, которые отвечают интересам, агрегирование, т.е. сочетание интересов; политическая коммуникация. В Бразилии формирование требований происходит в нижней палате парламента страны. Благодаря сложной системе парламентского большинства, сформировалась тенденция, при которой партии при вступлении в правящую коалицию могут «обменивать» свои голоса для продвижения своих интересов и интересов своих избирателей.

Основной и единственной функцией выхода является разработка, и применения норм, а также контроль их исполнения. Основной контроль за исполнением норм в Бразилии осуществляется с помощью так называемого Ministério Público, главой которого является главный прокурор республики и которое включает в себя несколько ведомств по контролю за исполнением федеральных законов, рабочего законодательства, контроль за деятельностью правоохранительных служб и за соблюдением законов штатами республики. Таким образом, вход является политическим процессом, при котором происходит передача общественных требований государству, в то время как «выход» — это административный процесс, суть которого заключается в разработке и принятии политических решений.

Одной из важных моделей политической системы является также Информационно-кибернетическая модель, предложенная политологом К. Дойчем, который был первым учёным, предложившим рассматривать политическую систему как информационно-коммуникативную, т.е как процессе управления и координации усилий общества по достижению поставленных целей. В данном процессе выделяются 4 стадии:

Получение и отбор информации (происходит отбор, первичный анализ и систематизация)

Оценка и обработка информации (происходит сравнение с уже имеющейся информацией и оценка на основе норм данного социума).

Принятие решений

Реализация решений и обратная связь

После получения итоговой оценки степени соответствия политической ситуации своим приоритетам и целям правительство (как центр принятия решений) принимает соответствующее решение по регулированию текущего состояния системы. И наконец, так называемые «эффекторы» (исполнительные органы и др.) на последней фазе реализуют решения, а затем их результаты служат новой информацией через «обратную связь» для «рецепторов», выводящих систему на новый цикл функционирования, т.е исполнители не только выполняют решения, но и информируют систему о результатах реализации решений и о состоянии самой системы.

Отбором информации могут заниматься информационные службы, центры общественного мнения и специально созданные организации, а также правительственные группы и собрания, созданные для решения конкретной проблемы.

Например, в период энергетического криза в Бразилии 2002 года сбором информации занималось агентство Экономики и Статистики, в котором в тот период времени работала Дилма Руссеф. Проявив всю свою компетенцию, она была приглашена для участия в комитете, созданном для оперативного решения энергетического кризиса, в котором принимали участие многие исследователи, а также министр энергетики страны и президент. Результатом долгих переговоров и обсуждений стало создание программы «Свет для всех», которая впоследствии проводилась под непосредственным контролем Дилмы Руссеф, так как после выборов 200 года она была назначена министром энергетики, так как, по словам президента Лула да Сильвы «мы начали дискуссию, и я понял, что у нее есть отличительная характеристика, потому что она пришла с практическим настроем на работу. Тогда я подумал: «Думаю, я нашел своего министра здесь». Программа была утверждена указом 4873/2003 11 ноября 2003 года и была рассчитана на 12 лет. Её итогом, согласно данным агентства Экономики и Статистики, стало обеспечение электроэнергией более 3,2 миллионов семей в Бразилии.

Применение системного подхода для анализа политических событий не только способствовало созданию упорядоченных систем и возможности их сравнения, но и позволил прогнозировать события, опираясь на теоретические данные и исследования.

Несмотря на различия, которые можно наблюдать между этими теориями, в целом все они так или иначе делят процессы взаимодействия на несколько циклов, один из которых определенно связан с процессом принятия решений. Таким образом, можно сделать вывод, что разработка и принятие политического решения является одной из ключевых функций политической системы. Именно от того, какие политические решения разрабатывает и принимает политическая система и насколько адекватно они отражают и решают возникающие в обществе проблемы, во многом зависит состояние и перспектива развития общества и самой политической системы. Под политическим решением понимают управленческое решение, которое появляется в результате сложного формального и неформального взаимодействия политических акторов, институтов, социальных групп, которое направлено и воздействует, как правило, на все общество в целом либо на большие социальные группы, имеет (либо предполагает в результате реализации) важные социальные, политические, экономические и иные последствия в масштабах государства, ряда государств или на международном уровне. Как правило, процесс принятия политических решений носит коллегиальный характер, в нём задействовано большое количество людей, имеющих определённую систему оценок и ценностей, т.е специфика принятия политических решений определяется также существованием различных групп, которые часто заинтересованы в принятии определенного решения, а также которые могут иметь конфликтующие интересы. В современной политической науке существует несколько теорий, которые оценивают роль различных групп в принятии решений. Так ряд исследователей предлагают к одному из значимых факторов в процессе принятия решений выделить уровень малых групп, в которых они принимаются. Возникновение таких групп и общего стиля мышления во многом обусловлено воздействием на членов группы единообразной системы ценностей и оценок, касающихся важнейших социальных проблем. В данном случае, сохранение принятых ценностей выступает, как причина снижения качества решения, а изолированные от внешнего влияния подразумевает отсутствие необходимости в поиске альтернативы, что может негативно сказаться на эффективности принятого решения.

Существует также теория групп, в которой взаимодействие и борьба групп выступает как центральные факт политической жизни. При наличии сильных групп в государстве, способных повлиять на принятие политического решения и наличия конфликта между этими группа, роль правительства в формировании политики заключается в достижении компромисса в решении важнейших задач государства. Как правило законодательный орган должен найти баланс между соперничающими группами на момент принятия решений, например в форме голосования.

Так как в парламенте Бразилии на сегодняшний день находится более 25 партий, их взаимодействие и противостояние является важным фактором, который учитывается при принятии политических решений. После выборов 2014 года правящая коалиция имела в парламенте 56% голосов, кроме того в парламенте было представлено два оппозиционных блока: Демократический блок «Coligação Muda Brasil», имевший 25% голосов и социалистический Блок «Coligação Unidos pelo Brasil» с 12% соответственно. Данное соотношение давало возможность президенту успешно осуществлять управление страной и проводить необходимую политику, однако, так как в правящей коалиции находятся партии, которые придерживаются различных политических целей, не все инициативы президента могли быть осуществлены. Там, вторая по величине партия Демократического движения Бразилии, выступила против проведения референдум для проведения политической реформы в стране и реформирования процесса выбора депутатов Национальный конгресс Бразилии, который был предложен Дилмой Руссеф после её переизбрания в 2014 году. Таким образом произошло столкновение партии Трудящихся (к которой относится Дилма Руссеф) и партии демократического движения Бразилии (представителем которой является Мишель Темер).

Кроме того, при принятии политических решений по некоторым вопросам важную роль играют группы влияния, к которым в Бразилии относятся Федерация промышленников штата Сан-Паулу и другие предпринимательские организации, а также левое крыло католической церкви. Крайне радикальные позиции занимает связанное с Партией трудящихся Движение безземельных, более умеренные — Единый профцентр трудящихся (CUT). Среди элементов гражданского общества важную роль играют Комитет за демократизацию информации, Группа экологической защиты, Экофорса, правозащитные и другие неправительственные организации.

Принятие политических решений представляет собой совокупность действий разнообразных субъектов по сознательной постановке и достижению целей в сфере государственной власти. Основы теории принятия решений разработаны Джоном фон Нейманом и Отто Моргенштерном. Согласно их теории, лицо принимающее решение при принятии решения будет стремиться к максимизации ожидаемой полезности. Другими словами, из всех возможных решений он выберет то, которое обеспечивает наибольшую ожидаемую полезность.

В процессе развития политической науке, увеличивалось количество теории и подходов к процессу принятия политических решений. На сегодняшний день существует несколько основных подходов, которые условно можно разделить на две группы согласно роли тех или иных субъектов политических решений.

А. Считают приоритетными в принятии решений структуры и институты

В. считают приоритетными акторов (субъектов ПР), их установки, личные качества, ресурсы

Теория ограниченной рациональности

Организационный институционализм

Бихевиорализм (бихевиоризм)

Инкрементализм

Теория рационального Выбора

Таблица1 — Подходы к принятию политических решений

Так к подходам, которые выделяют главенствующую роль акторов в принятии политических решений относятся: Бихевиорализм, Инкрементализм и Теория рационального выбора.

Бихевиоралистская модель, представленная Г. Лассуэлом, интерпретирует процесс принятия политических решений как человеческое поведение, которое регулируется, прежде всего, психологическими механизмами: стимулами, мотивами, установками и реакциями. Личностные психологические качества оказывают сильное влияние на любое решение, разрабатываемое, принимаемое или осуществляемое так называемым «политическим человеком» (homo politicos), куда Лассуэлл относит активистов (агитаторов), администраторов и советников (теоретиков). Таким образом, в механизме принятия решений должны учитываться психологические характеристики личности политического лидера. Психологические качества лидеров влияют на механизм принятия решений и суть принимаемых решений; более того, часто политики представляют решение личных проблем в качестве проблем общественных.

В процессе принятия политического решения он выделяет несколько этапов:

постановки проблемы и поиска информации о ней;

выработки рекомендаций — поиска альтернативных решений проблемы;

отбора наилучшей альтернативы;

предварительного убеждения в правильности решения тех, на кого оно направлено;

оценки эффективности решения;

обновления, пересмотра или отмены решения

Инкрементальный подход, который также называют поэтапным, был разработан Чарльзом Линдблом, в противовес теории ограниченной рациональности, которая будет рассмотрена ниже. Суть данного подхода заключается дифференциации крупной проблемы на ряд «элементарных» и поэтапное движении от одной из них к другой очень малыми шагами. Результатом такого подхода будут являться не идеальные, а «промежуточные» решения, представляющие собой бесконечное приближение к идеальной политической ситуации. Политическое решение предстается в этой модели как процесс взаимного приспособления интересов и целей различных акторов и социальных групп, результат дискуссий по стратегиям достижения целей в условиях отсутствия консенсуса в отношении самих целей. Данный метод обладает, по крайней мере, одним важным достоинством: действуя методом мелких «инкрементальных» изменений, лицо, принимающее решение, может избежать серьезных ошибок с далеко идущими последствиями и даже постепенно выправить ошибочно избранный курс.

Примером реализации данной модели в Бразилии может служить острая проблема социального неравенства, которое до сих пор можно наблюдать не только в отдалённых штатах страны, но и в крупных городах (так, например, в Рио-де-Жанейро сохранились огромные фавеллы — Трущобы в городах Бразилии, часто расположенные на склонах гор. В фавелах отсутствует развитая инфраструктура и высок уровень преступности. Многие современные фавелы возникли в 1970-х годах вследствие ускорения процессов урбанизации в Бразилии , в которых проживают более 100 тысяч человек). Ввиду отсутствия возможности решения данной проблемы полностью, начиная с 1988 года, каждый президент Бразилии проводил реформы для улучшения уровня жизни граждан и снижения социальной напряжённости, учитывая экономические возможности государства. Так, при президентстве Лулы да Сильвы были проведены пенсионная, налоговая и аграрные реформы, итогами которых по оценкам министра иностранных дел С. Аморима стало улучшение уровня жизни минимум 20 млн. человек за 6 лет его президенства.

Теория рационализации выбора подразумевает, что выбор решения осуществляется одним рационально мыслящим лидером на основе национальных интересов и приоритетов. Предполагается также, что принимающий решение действует с учетом целостности и иерархии ценностей и он систематически отслеживает возможные последствия своего выбора, он ставит задачу так, чтобы он она отвечала ценностям. Данной теории характерны четкая и определенная структура целей, учет выгоды и вероятности, а также наличие у субъекта информации и способность правильно её интерпретировать и использовать на основе существующих систем ценностей (правильно поставить задачи, чтобы они отвечали целям). Субъектом является либо политик, либо государство, при условии того, что оно хоть и состоит из отдельных политических систем, но монолитно.

Данные подходы популярны среди психологов, политологов, управленцев и социологов, так как внимание фокусируется не только на «видимых» нормах и процедурах, но и на «теневых» механизмах и неформальных «правилах игры». К очевидным достоинствам этого подхода можно отнести ориентацию на детальный эмпирический анализ и связанную с этим комплексность теоретических моделей процесса принятия политических решений. К его недостаткам — громоздкость методики и отсутствие практических выводов и рекомендации.

В противовес подходам, которые выдвигают на первый план политических акторов, выделяется направление, связанное с описанием легальных и формальных аспектов деятельности правительственных институтов, процедурных правил, функций и полномочий властных органов, к которому относятся: Теория ограниченной рациональности и Организационный институционализм. Преимуществом данного подхода является то, что он позволяет рационализировать и оптимизировать процесс принятия политических решений, четко обозначить оценочные критерии и управленческие правила, произвести точные расчеты выгод и издержек альтернативных вариантов решения. Однако такой подход порой тяготеет к формально-юридической трактовке политических решений, которая не учитывает социокультурных факторов, групповых и индивидуальных интересов, ценностей и т. д.

Несмотря на отнесение к нормативному подходу, модель ограниченной рациональности Герберта Саймона подвергает сомнению излишнюю рациональность в поведении людей, утверждая лишь частичную рациональность в некоторых вопросах, поэтому модель предполагает принятие не оптимальных, а так называемых удовлетворительных решений, где государство целиком является ключевой фигурой в принятии решений. Суть данной модели заключается в том, что среди нескольких альтернатив, требующих одинаковых затрат, всегда должна быть выбрана одна, которая приведет к наиболее результативному достижению цели управления, а среди нескольких альтернатив, которые одинаково приведут к достижению цели, должна быть выбрана одна, требующая наименьших затрат.

Модель Г. Саймона очевидно обладает более широкой применимостью к реальным политическим процессам, так как она абстрагируется от иррациональных факторов личностного поведения, учитывая, однако невозможность полной рациональности и ориентируясь на ценностный ориентир, который присутствует у лица, принимающее решение и с помощью которого можно оценить последствия исполнения решения.

Организационный институционализм предполагает, что институты не устанавливаются государством, а являются следствием общественной жизни и появляются как ответ на вызовы внешней среды. Институты задают культурно-символические и нормативно-регулятивные форматы деятельности агентов принятия решений.

В рамках данного подхода, учёными Дж. Марчем и Дж. Олсен совместно с М. Коэном предложили так называемую «модель мусорной корзины». Модель предполагает наличие компонентов принятия государственных решений:

проблема;

способы их решения;

лица, принимающие решения,

диапазоны выбора.

Рисунок 2 — Модель «мусорной корзины» Дж. Марча и Дж. Олсена

Поскольку возникновение проблем далеко не всегда совпадает по времени с появлением вариантов их решения, а приход способных управленцев — с открытием соответствующих «окон возможностей», институты нередко «сбрасывают» то проблемы, то варианты их решений в своего рода «мусорную корзину». Зачастую решения принимаются до того, как проблема четко определена и структурирована, или тогда, когда по тем или иным причинам миновала сама возможность утверждения подготовленной альтернативы.

Так, например, проблема реформирования политической системы в Бразилии, остаётся нерешенной на протяжении более 10 лет. Правительству Лула да Сильвы удалось, во многом благодаря сильным лидерским качествам президента и поддержки высокой популярности партии трудящихся в стране, минимизировать негативные последствия для успешного управления страной и «сбросить» данную проблему в «мусорную корзину», однако необходимость реформирования системы остро наблюдалась при двух президентских сроках Дилмы Руссеф, которая предлагала провести референдум для изменения системы голосования, что являлось наиболее очевидным вариантом решения проблемы. Данный вариант был также сброшен в «мусорную корзину» из-за сопротивления партии демократического движения Бразилии, которой сложившаяся система была выгодна. На сегодняшний день из-за смены президента страны существует очень низкая вероятность того, что в ближайшее время а стране будет проведена крупная реформа. Таким образом, парламентская система значительно снижает диапазон выбора решений.

Процесс принятия политических решений в целом циркулирует вокруг таких политических институтов, как законодательные, исполнительные, судебные органы власти. Поэтому данное направление является важным при анализе принятия решений в политических системах.

Итак, одной из главных задач политической системы является разработка и принятие политического решения, так как данный процесс непосредственно влияет на состояние и перспективы развития общества и самой политической системы. Политическое решение — это осуществляемый в коллективной или индивидуальной форме процесс определения задач политического действия, этапов, способов их достижения, связь с реализацией власти. Процесс принятия политических решений представляет собой совокупность действий разнообразных субъектов по сознательной постановке и достижению целей в сфере государственной власти. На сегодняшний день не существует общей теории принятия политических решений, а для анализа принятия решения используются подходы, которые условно можно разделить на две большие группы: нормативный (подход, который изучает влияние политических структур и институтов на принятие решений) и дескриптивный (подход, изучающий психологические аспекты процесса принятия решений. Для того, чтобы добиться наилучшего результата при принятии политического решения, необходимо использовать смешанный метод, который сочетает рациональный подход к одним элементам проблемы и поступательный (инкрементальный) к другим. Он соединяет достоинства рационализма и инкрементализма, позволяет адаптироваться к быстро меняющейся ситуации.