Государственное регулирование природоохранной деятельности и природопользования в России имеет многовековую историю. Элементы государственного регулирования взаимодействия человека с природой появились еще в древней Руси. Начиная с XVII века, издаются десятки царских указов, в которых устанавливаются сроки и правила охоты, сбора грибов и ягод и другие правила природопользования. Начавшаяся в XVIII веке промышленная революция, резкое усиление антропогенного воздействия на природу потребовали принятия серии природоохранных законов, постановлений правительства и местных органов власти. Формирование системы экологического права, как специальной области права, начавшееся в середине ХХ века, продолжается и в настоящее время.

Экологическое право это часть правовой системы государства, способного ставить и решать конкретные проблемы в рамках складывающихся потребностей общества в системе отношений «природа-человек-общество. Экологическое право выделяют как систему правовых норм, регулирующих общественные экологические отношения в процессе хозяйственной и иной деятельности человека, отношения личности и общества, человека и природы. Экологическое право содержит в себе законы, направленные на упорядочение эколого-правовых отношений, на использование объектов природы, окружающей среды в процессе производства или же хозяйственной деятельности.

В процессе экологизации экономики экологическое право проникает в структуру гражданского, уголовного, предпринимательского и других отраслей права, регулирующих отношение в сфере материального производства.

Государственное экологическое управление включает в себя два больших блока регулирования деятельности по охране окружающей среды и природопользование: административная система и нормативно-правовая база управления.

Основой системы государственного управления в экологической сфере являются соответствующие структуры органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В соответствии с принципом федерализма в структуре исполнительной власти существует два уровня – федеральный и региональный (субъектов Российской Федерации). Систему органов исполнительной власти, реализующих экологическую функцию государства, можно рассматривать как единую службу общей и специальной компетенции. К структурам общей компетенции относятся Президент и Правительство Российской Федерации, которые определяют экологическую политику государства, ее задачи и пути реализации, выполняют организационные и контрольные функции в данной сфере, а также органы управления субъектами Российской Федерации, которые осуществляют эти функции в своих регионах.

Государственные службы специальной компетенции – органы исполнительной власти уполномоченные управлять процессами в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В настоящее время центральное место в этой системе занимает Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), которые решают надведомственные задачи в сфере использования природных ресурсов, экологической безопасности и охраны окружающей среды. Другие службы государственного экологического управления решают ведомственные, отраслевые управленческие задачи, связанные с охраной и использованием отдельных видов ресурсов. Это: Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство). Еще одна группа органов исполнительной власти призвана обеспечивать санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и экологическую безопасность. К ним можно отнести: Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор), Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России), Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор). Органы исполнительной власти кроме организации управления и контроля за выполнением управленческих решений участвуют в создании правового поля, выпуская подзаконные акты и ведомственные нормативные документы.

На региональном уровне управление охраной окружающей среды и регулирование природопользования ведётся представительными и исполнительными органами власти, территориальными органами указанных выше специально уполномоченных ведомств, местными органами самоуправления.

На промышленных объектах для управления охраной окружающей среды создаются экологические службы, которые занимаются функционированием систем экологического управления и рациональным использованием ресурсов. Эта деятельность осуществляется путем внедрения систем экологического менеджмента на основе Международных стандартов серии ISO14000 (ИСО 14000) или европейских стандартов качества окружающей среды EMAS.

Система экологического менеджмента – это определенное управление, которое включает в себя заданную организационную структуру, распределение ответственности, планирование, процессы и практическую деятельность, а также ресурсы, которые нужны для разработки, внедрения и достижения целей политики в сфере экологии.

Базой управления являются законодательные и подзаконные акты, которые предполагают единую систему управления в стране и международное сотрудничество в области охраны природы. Органы исполнительной власти, юридические и физические лица действуют в правовом поле, которое создается органами законодательной и представительной власти Российской Федерации.

Основы эколого-правовых отношений заложены в Конституции РФ. Статья 42 Конституции России гарантирует право граждан на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о её состоянии, на возмещение ущерба, причинённого здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением. Эти и другие положения Конституции (статьи 9, 36, 58, 72), связанные с охраной природы, находят развитие в целом ряде законов и подзаконных актов: законы «Об охране окружающей среды» (1991, 2002), «Об экологической экспертизе», «О радиационной безопасности населения», «Об особо охраняемых природных территориях» (все 1995), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране озера Байкал» (все 1999). Важные природоохранные нормы содержатся в законах «О недрах» (1992), «О животном мире» (1995); кодексах – Водном (1995), Лесном (1997), Градостроительном (1998), Земельном (2001), а также в законах «О государственной тайне» (1993), «О защите населения и территорий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» (1994), «Об информации, информатизации и защите информации», «Об атомной энергии» (оба 1995), «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (1996), «Об уничтожении химического оружия», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О мелиорации земель», «Об исключительной экономической зоне», «Об отходах производства и потребления» (оба 1998), «О континентальном шельфе» (1999), «О правах коренных малочисленных народов» (2001). В Уголовном кодексе (1999) и Кодексе об административных правонарушениях (2001) экологическим правонарушением посвящены специальные главы. Общие положения конкретизированы в большом числе подзаконных актов, принимаемых Правительством России, ведомственных норм и правил (нормативах качества окружающей природной среды, предельно допустимого вредного воздействия на окружающую среду, нормативах использования природных ресурсов, государственных стандартов и др.).

Нормы ПДК и ориентировочных безопасных уровней воздействия определяют сравнительно безопасное содержание загрязнителей в единице объёма или массы (около 1400 веществ в воде, 1300 в воздухе и 200 в почвах). Существуют нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) в воздух и предельно допустимых сбросов (ПДС) в водные объекты; нормативы образования отходов при производстве единицы продукции; предельно допустимые нормы применения удобрений, пестицидов, стимуляторов роста в сельском хозяйстве; нормы радиационной безопасности (НРБ); предельно допустимые объёмы изъятия водных ресурсов; нормы вырубки леса, нормы добычи животных при промысловых или спортивных охоте и рыболовстве. Нормативы санитарных и защитных зон определяют размер территории, в пределах которой установлен особый режим хозяйственной и иной деятельности. Многие строительные нормы и правила, а также санитарные правила и нормы содержат важные положения по охране среды обитания. С 1998 в РФ приняты международные стандарты ISO 14001, 14004, 14010, 14011 как системы экологически ориентированного управления на уровне предприятия или компании. В каждом субъекте РФ существует собственная нормативная база по охране природы и природопользованию, которые дополняют и уточняют положения федеральных законов норм и правил. Однако основной проблемой природоохранного законодательства России является его низкая эффективность, отсутствие или слабость механизмов контроля за его соблюдением. В частности, экологическая экспертиза в предусмотренных законом случаях не всегда проводится или не учитывается при принятии хозяйственных решений.

Важной составляющей правового поля являются международные договора и соглашения, подписанные и ратифицированные Российской Федерацией. Россия является участником около 30 международных конвенций и соглашений по охране среды, в том числе: Конвенции о водно-болотных угодьях (1971), Конвенции о мировом природном и культурном наследии (1972), Конвенции о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения (1973), Конвенции ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979), Лондонской конвенции по защите морей от загрязнения (1982), Венской конвенции о защите озонового слоя (1985), Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой (1987), Базельской конвенции о контроле трансграничной перевозкой опасных отходов (1989), Рамочной конвенции ООН об изменении климата, Конвенции о сохранении биологического разнообразия (обе 1992), ряда региональных конвенций и соглашений. В то же время не все международные экологические конвенции и протоколы Россия ратифицировала. На территории СНГ действуют соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды, о контроле трансграничной перевозкой опасных и других отходов, об охране и использовании мигрирующих видов птиц и млекопитающих и мест их обитания, о Красной книге государств – участников СНГ. Россия – участница более 30 двусторонних соглашений по экологическому сотрудничеству.

Многие вопросы природопользования и охраны окружающей среды регулируются на уровне субъектов Российской Федерации. Так в 2015 г. на территории Республики Коми было принято более пятидесяти правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, регулирующих вопросы природопользования и охраны окружающей среды. Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми за этот же год принято около сорока подзаконных правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды. (Перечень основных нормативно-правовых документов см. Приложение 1.)

Немаловажную роль играют нормативные правила – санитарные, строительные, технико-экономические, технологические и т. д. К ним, в частности, относятся нормативы качества окружающей среды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила, и в этом виде они, не будучи источниками права, являются важным инструментом, регулирующим природопользование. Ведомственные нормативные акты могут быть отменены Правительством РФ, если они противоречат закону. Акты вступают в силу после регистрации в Министерстве юстиции и их публикации. Согласно Конституции РФ субъекты Федерации также вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению. Нормотворческой деятельностью вправе заниматься представительные и исполнительные органы власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Нормативы качества окружающей среды предназначены для ограничения воздействия вредных веществ на окружающую среду и социум. Вероятность появления вредных веществ, токсинов и пагубно влияющих на состояние экосистем микроэлементов крайне высока в ходе промышленного, аграрного и другого производства, а также в результате жизнедеятельности общества. Решение проблем загрязнения окружающей среды для государства является принципиально важным моментом для нормального существования его населения. Активно воздействующие на человеческий организм вредные вещества приводят к развитию патологических процессов. Имеют место следующие виды нормативов качества окружающей среды:

стандарты санитарно-гигиенической сферы;

комплекс экологических норм;

показатели в производственно-хозяйственной отрасли;

временные стандарты.

Экологические нормативы качества окружающей среды служат для определения предела антропогенного влияния на природную среду. В случае их превышения возникает угроза препятствия сохранению максимально подходящих условий жизнедеятельности человека и его природного окружения. Здесь также нельзя рассматривать указанные критерии в одностороннем порядке, поскольку они могут быть эколого-гигиеническими и эколого-защитными. Кроме того, огромное значение имеют и предельно допустимые нагрузки на природное окружение.

Экологические стандарты – нормативы качества окружающей среды, при утверждении которых в части гигиенических показателей важно подразумевать, что среди множества биоактивных организмов существуют виды более чувствительные к загрязнениям, по сравнению с человеком. И если для людей установленные нормы могут быть на порядок выше тех, в которых нуждаются другие живые организмы, то рациональным решением будет введение пониженных нормативов с целью обеспечения полноценной жизнедеятельности иным формам жизни.

Оценить качество отдельных элементов биосферы можно также с помощью многочисленных показателей. В частности, проанализировать состояние воздушной оболочки региона можно на основе нескольких инструментов:

1. Предельно допустимая концентрация вредных веществ в воздухе промышленной зоны. Данное нормирование подразумевает замеры концентрации вредных веществ в воздушной среде при восьмичасовом рабочем дне или 40-часовой рабочей неделе. Позволительным считается скопление веществ, не способное вызвать заболевания. Причем обнаружить профзаболевание можно не только в процессе трудовой деятельности, но и в будущем.
2. Предельно допустимая концентрация загрязнений в воздушной среде населенных пунктов. Субсенсорные (рефлекторные) реакции человеческого организма не должны возникать при получасовом вдыхании воздуха с позволительной концентрацией.
3. Допустимая концентрация загрязняющих веществ в воздушном пространстве рабочей зоны как временный норматив, действующий не более 2 лет.
4. Предельно допустимые выбросы вредных и загрязняющих веществ в окружающую среду. Данный критерий необходим для максимального обеспечения соблюдения санитарно-гигиенических положений в воздухе населенных пунктов с учетом сложных метеорологических условий. Такие нормативы качества окружающей природной среды действуют до 5 лет.
5. Предельно допустимый уровень сжигаемого топлива. Указанный показатель гарантирует соблюдение всех требований санитарных служб, касающихся продуктов сгорания топлива в атмосфере населенных пунктов.

Управление охраной окружающей среды базируется на информации, получаемой системой мониторинга окружающей среды. Эта система состоит из трёх ступеней:

наблюдение;

оценка состояния;

прогноз возможных изменений.

Мониторинг осуществляет наблюдение за антропогенными изменениями и за естественной малоизменённой природой.

В системе мониторинга различают три уровня: санитарно-токсический, экологический, биосферный.

Санитарно-токсический мониторинг – это наблюдение за состоянием качества окружающей среды, за степенью загрязнения природных ресурсов вредными веществами и влиянием этого процесса на человека, флору и фауну; определение наличия шумов, аллергенов, пыли, патогенных микроорганизмов, неприятных запахов, сажи; контроль за содержанием в атмосфере оксидов серы и азота, оксида углерода, соединений тяжёлых металлов, за качеством водных объектов, степенью загрязнения их различными органическими веществами, нефтепродуктами.

Экологический мониторинг– определение изменений в экологических системах, природных комплексах и их продуктивности, а также выявление динамики запасов последних ископаемых, водных, земельных и растительных ресурсов.

Биосферный мониторинг осуществляется в рамках глобальной системы мониторинга окружающей среды на базе международных биосферных станций (8 расположены в России).

Санитарно-технический мониторинг осуществляется службами Министерства здравоохранения РФ, Министерства природных ресурсов РФ, Росгидрометом России. Министерство здравоохранения изучают динамику заболеваний в регионах в зависимости от изменения состояния окружающей среды. Общее наблюдение за состоянием окружающей среды осуществляют территориальные органы Росгидромета (инспекции по контролю атмосферы, гидросферы, почвы).

Локальный санитарно-токсический мониторинг реализуется в городах и населённых пунктах, на автодорогах и на отдельных предприятиях.

В соответствии с ГОСТ 17.2.3.01 установлены три категории постов наблюдения за загрязнением атмосферы (табл. 5)

Таблица 5. Посты наблюдения

Категория поста

Назначение поста

Стационарный

Предназначен для непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ регулярного отбора проб воздуха для анализа.

Маршрутный

Предназначен для регулярного отбора проб воздуха в фиксированной точке местности при наблюдениях, которые проводят по графику последовательно во времени в нескольких точках.

Передвижной

Необходим для отбора проб дымовым (газовым) факелом.

Число стационарных постов и их размещение зависит от численности населения, площади населенного пункта и рельефа местности.

ГОСТ 17.1.3.07 устанавливает правила контроля воды водоемов и водотоков. Состав и свойства воды определяются на расстоянии 1 км от ближайшего по течению пункта водопользования, мест купания, отдыха; на непроточных водоемах — в 1 км от пункта водопользования. Чтобы получить объективную оценку, соответствующую уровню и качеству окружающей среды, необходимо проведение дифференцированного анализа одновременно по нескольким направлениям. Среди факторов, которые влияют на итоги оценивания, основополагающие составляющие экологической обстановки: воздух, вода, почва, продукты питания и многое другое.