В современный период правовое регулирование деятельности российской полиции и подразделений участковых уполномоченных полиции претерпело существенные изменения, в т.ч. в период 2010-2013 гг., когда был принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих основные направления деятельности органов внутренних дел.
В целях совершенствования организации деятельности участковых уполномоченных полиции по профилактике правонарушений, повышения их роли в защите основных прав граждан и обеспечении правопорядка на административных участках было утверждено Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции.[1] Указанное Наставление УУП
заменило ранее действовавшую Инструкцию, утвержденную приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции»,[2] устаревшую как в правовом, так и в организационном аспекте. Более того, в целях эффективности обеспечения правопорядка в сельских поселениях 19 ноября 2013 г. приказом МВД России № 919 была утверждена целевая программа «Сельский участковый» со сроками реализации 2014-2015 гг.[3]
Согласно Наставлению УУП, для предупреждения на обслуживаемом участке преступлений и административных правонарушений участковый уполномоченный полиции проводит индивидуальную профилактическую работу с лицами, состоящими на профилактическом учете. Сегодня вопросам профилактики со стороны участковых уполномоченных полиции уделяется особое внимание, и не только теоретиками, но и практическими сотрудниками полиции. В этой связи в рамках данной статьи хотелось бы обратить внимание на отдельные категории лиц, в отношении которых участковым уполномоченным полиции осуществляется профилактика.
В соответствии с Наставлением УУП, участковый уполномоченный полиции проводит индивидуальную профилактическую работу с гражданами, состоящими на профилактическом учете. В частности, с освобожденными из мест лишения свободы и имеющими непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, в отношении которых судом установлены временные ограничения прав и свобод и обязанности, предусмотренные федеральными законами (т.е. поднадзорными лицами). Следовательно, указанной категории лиц при наличии соответствующих оснований, судьей может устанавливаться административный надзор.
Ранее в своих работах мы уже акцентировали внимание на том, что в последние годы административный надзор и изменения, произошедшие в федеральном законодательстве, активно обсуждаются как практиками, так и представителями науки. В связи с этим хотелось бы вновь вернуться к обозначенной теме и обратить внимание на содержание п. 63.1 Наставления УУП, в котором, на наш взгляд, имеются явные противоречия.
Так, после перечисления поднадзорных лиц в тексте указанного пункта закреплено: «а также освобожденными из мест лишения свободы и имеющими непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления; преступления при рецидиве преступлений; умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего». Из этого следует, что данные граждане также ставятся на профилактический учет и с ними проводится индивидуальная профилактическая работа. Между тем обозначенная категория не состоит на профилактическом учете, а отражается участковым уполномоченным полиции в списках лиц ранее судимых.
К примеру, в ГУ МВД России по Алтайскому краю на 1 января 2014 г. числилось 4133 ранее судимых лица, подлежащих постановке под административный надзор при наличии соответствующих условий. При этом на текущий момент административный надзор осуществляется только в отношении 1013 граждан, что составляет 19,69 % общего массива лиц, подпадающих под действие федерального закона.[4]
Исходя из вышесказанного, полагаем, что п. 63.1 Наставления УУП необходимо привести в соответствие с законодательством, исключив из него такую категорию лиц, как освобожденные из мест лишения свободы и имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего. Федеральным законодательством определены сроки и ограничения, которые могут устанавливаться поднадзорным лицам. Например, запреты на пребывание в определенных местах, посещение мест проведения массовых и иных мероприятий, пребывание вне жилого помещения, являющегося местом жительства либо пребывания, в определенное время суток, выезд за установленные пределы территории, а также обязательная явка в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.
Участковый уполномоченный полиции обязан периодически проводить с поднадзорными лицами индивидуальную профилактическую работу, в ходе которой получает от них объяснения в устной или письменной форме, в т.ч. по вопросам нарушения ими установленных судом административных ограничений и невыполнения возложенных на них обязанностей. По результатам проведенных на обслуживаемом административном участке индивидуальных бесед с поднадзорными лицами участковый уполномоченный полиции вносит полученную информацию в лист учета профилактических мероприятий, образец которого определен ведомственным нормативным правовым актом.
Следующая категория субъектов, в отношении которых участковым уполномоченным полиции осуществляется индивидуальная профилактическая работа, — это лица, больные алкоголизмом или наркоманией, состоящие на учете в медицинской организации и представляющие опасность для окружающих. Действующим законодательством определено, что деятельность полиции осуществляется по основным направлениям, среди которых приоритетными являются защита личности, общества и государства от противоправных посягательств, предупреждение, пресечение преступлений и административных правонарушений.
Для реализации данных направлений правоприменительной деятельности на полицию возлагаются определенные обязанности, среди которых совместное участие с органами здравоохранения в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, в наблюдении за лицами, страдающими психическими расстройствами, больными алкоголизмом или наркоманией и представляющими опасность для окружающих, в целях предупреждения совершения ими преступлений и административных правонарушений.[5]
В то же время следует подчеркнуть, что если в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами и представляющими опасность для окружающих, существуют определенные критерии, раскрывающие такую опасность, то в отношении больных алкоголизмом и наркоманией они не установлены. По нашему мнению, словосочетание «представляющие опасность для окружающих» в связи с отсутствием в законодательстве четкой формулировки может интерпретироваться участковыми уполномоченными полиции по-разному. Более того, практические сотрудники полиции указывают на необходимость детального разъяснения указанного понятия в Наставлении УУП, а также регламентации порядка постановки данной категории лиц на профилактический учет, с чем, на наш взгляд, нельзя не согласиться.
Кроме этого, по мнению преобладающего большинства руководителей территориальных подразделений участковых уполномоченных полиции, одной из немаловажных проблем в осуществлении контроля за лицами, состоящими на профилактическом учете в органах внутренних дел, является отсутствие на федеральном уровне нормативного правового акта, определяющего порядок взаимодействия МВД России и Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
В подтверждение обозначенной проблемы необходимо отметить, что участковым уполномоченным полиции должна не реже одного раза в квартал проводиться индивидуальная профилактическая беседа с лицами, больными алкоголизмом или наркоманией, состоящими на учете в медицинской организации и представляющими опасность для окружающих. Обязательным условием для постановки таких лиц на профилактический учет в органе внутренних дел является их нахождение на учете в медицинской организации.[6]
В Наставлении УУП закреплено, что профилактический учет граждан, проживающих на административном участке, и проведение с ними индивидуальной профилактической работы устанавливается решением начальника территориального органа МВД России при поступлении медицинских документов из медицинской организации на лицо, больное алкоголизмом или наркоманией, состоящее на учете в медицинской организации и представляющее опасность для окружающих. Кроме этого, профилактический учет может быть установлен при поступлении рапорта участкового уполномоченного полиции на имя начальника территориального органа МВД России, согласованного с начальником отдела участковых уполномоченных полиции, о необходимости постановки на профилактический учет гражданина, больного алкоголизмом или наркоманией, состоящего на учете в медицинской организации и представляющего опасность для окружающих.
В целях реализации обозначенных требований Наставления УУП, проведения профилактических мероприятий с лицами, больными алкоголизмом и наркоманией, в т.ч. для предупреждения с их стороны правонарушений и своевременной постановки на профилактический учет, в ряде регионов существовала практика направления запросов в территориальные медицинские организации о предоставлении информации по данным лицам. Во всех случаях в предоставлении необходимой информации органам внутренних дел было отказано в соответствии с федеральным законодательством, регулирующим защиту персональных данных и врачебную тайну.
Кроме индивидуальной профилактической работы участкового уполномоченного полиции посредством периодического посещения таких лиц по месту жительства и составлением бесед с ними и членами их семьи, рекомендуется использовать помощь общественности, например, представителей ТСЖ, старших по подъездам, соседей, и иных граждан. При этом в каждом конкретном случае содержание профилактического воздействия на подконтрольное лицо будет определяться особенностями его личности и окружающей социальной микросредой.[7]
Также следует указать, что в Наставлении УУП была закреплена еще одна категория лиц, состоящих на профилактических учетах, а именно, лица, совершившие административные правонарушения против порядка управления, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность при проведении общественно-политических, спортивно-массовых, культурно-массовых, религиозных и иных общественно значимых мероприятий. В ранее действовавшей Инструкции, утвержденной приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. N° 900, «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» в отношении данной категории граждан профилактический учет не осуществлялся.
В своих работах мы уже отмечали, что в последние годы актуальными становятся вопросы, связанные с участием граждан в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях или пикетированиях, а также с проведением мероприятий, не подпадающих под признаки публичных, но вызывающих большой общественный резонанс в средствах массовой информации. Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» были внесены изменения и дополнения в отдельные составы, предусматривающие административную ответственность за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.
Безусловно, произошедшие изменения отчетливо выражают позицию государства по отношению к правонарушителям, совершившим деяния против порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности при проведении каких-либо публичных акций, которая находит свое отражение в законотворчестве последних лет. В целях предупреждения повторных противоправных действий со стороны указанных лиц, а также контроля за их поведением в быту, в отношении них в Наставлении УУП был установлен профилактический учет.
С данной категорией граждан проводятся индивидуальные профилактические беседы, ведется постоянное наблюдение за их поведением, образом жизни и кругом общения. Кроме этого, участковый уполномоченный полиции периодически осуществляет опрос близких родственников таких лиц, соседей и других заинтересованных субъектов. В случаях нарушения подконтрольными лицами действующего законодательства, в отношении них могут применяться меры административного принуждения.
Рассмотреть в рамках данной статьи всех профилактируемых лиц, перечисленных в разд. УШ Наставления УУП, к сожалению, не представляется возможным, в связи с чем в завершение хотелось бы остановиться на лицах, входящих в неформальные молодежные объединения противоправной направленности. Ранее указанная категория граждан, как и предыдущая, не ставилась на профилактический учет органов внутренних дел.
В соответствии с Наставлением УУП участковый уполномоченный полиции обязан проводить индивидуальную профилактическую работу с лицами, состоящими на профилактическом учете входящими в неформальные молодежные объединения противоправной направленности, совершившими административные правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Между тем, рассматриваемым нормативным правовым актом не разъяснен порядок постановки вышеуказанной категории граждан на профилактический учет органов внутренних дел, на что также неоднократно обращали внимание участковые уполномоченные полиции.[8]
Например, члены неформальных молодежных объединений, такие как футбольные фанаты, скинхеды, готы, панки, рэперы, металлисты, свободные неформалы и другие на практике ставятся на оперативный контроль оперативными подразделениями органов внутренних дел. При этом основания, сроки и порядок предоставления участковому уполномоченному полиции сведении о данных лицах ведомственными приказами не определен, что, в свою очередь, может создавать определенные проблемы.
В связи с этим некоторые практики считают, что решение данного вопроса может быть реализовано посредством принятия ведомственного нормативного правового акта, регулирующего порядок обмена информацией о вышеуказанных лицах между оперативными сотрудниками и участковыми уполномоченными полиции. Другие полагают, что такой необходимости нет, т.к. в преобладающем большинстве территориальных подразделений МВД России вопросы взаимодействия и обмена информацией между структурными подразделениями полиции решаются без проблем в рабочем порядке, и все зависит от правильной организации работы смежных подразделений.
Резюмируя вышеизложенное, следует подчеркнуть, что в Наставление УУП необходимо внести некоторые изменения. В частности, п. 63.1 целесообразнее изложить в новой редакции следующего содержания: «Освобожденными из мест лишения свободы и имеющими непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, которым судом установлен административный надзор».
Кроме этого, необходимо в ближайшее время разработать
совместный нормативный правовой акт МВД России и Министерства здравоохранения и
социального развития Российской Федерации, определяющий порядок взаимодействия
и обмена информацией о лицах больных алкоголизмом или наркоманией и
представляющих непосредственную опасность для окружающих.
[1] Приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» // Российская газета. — 2013. — 27 марта. — № 65.
[2] Приказ МВД РФ от 16.09.2002 N 900 (ред. от 12.04.2007) «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 20.11.2002 N 3936)
[3] Приказ МВД России от 19.11.2013 N 919 (ред. от 28.10.2015) «Об утверждении ведомственной целевой программы «Сельский участковый»
[4] Волков, С. Ю., Зайцев, И. А. Совершенствование служебной деятельности участковых уполномоченных полиции в условиях реформирования органов внутренних дел Российской Федерации // Административное право и процесс. — 2015. — № 12.
[5] Стахов А. И. Административное право России: учебник / А. И. Стахов, П. И. Кононов. — М.: Издательство Юрайт, 2014. — 651 с.
[6] Мигачев Ю. И. Административное право Российской Федерации: учебник / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова. — 4-е изд., нерераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2015. — 519 с.
[7] Копытов Ю. А. Административное право: учебник / Ю. А. Копытов. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2015. — 649 с.
[8] Киричек Е.В. Правовое регулирование, основные формы, проблемы и перспективы взаимодействия участковых уполномоченных полиции и институтов гражданского общества в Российской Федерации // Гражданское общество в России и за рубежом. — 2013. — № 3. — С. 16-20.
