Характеристики ныне действующей в России модели управления сельской местностью по сути своей лишь незначительно отличаются от той, которая продолжительное время существовала в Советском Союзе. Известно, что в дореформенный период функции по развитию сельских поселений в основном возлагались на руководителей сельскохозяйственных организаций, расположенных на соответствующих территориях. Это было связано с тем, что органы местного самоуправления фактически функционировали на смете, доведенной районным исполнительным комитетом (райисполкомом), практически не обладали финансовыми и иными ресурсами, необходимыми для поддержания объектов социальной инфраструктуры в «рабочем» состоянии. Причем, в большинстве своем эти объекты (клубы, отопительные котельные и др.) находились на балансе колхозов и совхозов, хотя их строительство, как правило, осуществлялось за счет средств государственного бюджета.
На начальном этапе реформ (в середине 90-х годов прошлого столетия) объекты социального характера, обслуживающие сельские поселения, и находящиеся на балансе сельскохозяйственных организаций, прежде всего, клубы, спортивные сооружения, котельные и другие, были переданы в ведение органов местного самоуправления. Данное решение отвечало логике перемен, происходящих в тот период в экономике и социальной сфере села, поэтому его следует считать вполне оправданным. Во-первых, в результате этой меры хозяйства освободились от несвойственных им функций и смогли полностью сосредоточиться на аграрном производстве. Во-вторых, несколько расширились полномочия органов местного самоуправления вследствие закрепления за ними в более полном объеме функций (в области муниципального управления их принято называть полномочиями), которые ими изначально должны были выполняться.
Однако механическая передача органам местной власти указанных полномочий не обеспечила рост качества услуг социального характера, так как данный акт не был подкреплен необходимыми ресурсами.
С точки зрения решения проблемы создания на селе полноценного института местного самоуправления все эти меры носят косметический характер. Связано это с тем, что органы местной власти до сих пор не наделены организационной и финансовой самостоятельностью. Причем, органы самоуправления сельских поселений находятся практически в полной зависимости от администрации соответствующего муниципального района. В результате, нарушаются статьи 12 и 18 Конституции РФ. Так, согласно первой из них в пределах их полномочий органам местного самоуправления гарантируется самостоятельность. В соответствии со второй — не допускается подчинение органа местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления другого муниципального образования.
Учитывая актуальность проблемы развития территорий, в нормативноправовую базу местного самоуправления регулярно вносятся изменения. Этот процесс особенно активизировался, начиная с 2010 года, когда окончательно стало ясно, что принятая в России модель местного самоуправления явно не отвечает современным требованиям, а надежды, возлагаемые на нее, не оправдались. Но, к сожалению, эти изменения не затрагивают идеологическую основу модели, в связи с чем не могут в должной мере повысить ее эффективность.
О перспективах системы управления сельскими территориями в России можно объективно судить по тенденциям, определяющим вектор ее развития, в частности, по следующим фактам, отражающим их направление: с одной стороны, в последние годы доходы сельских муниципальных образований, включая сельские поселения, растут, с другой — за последние пять лет (с 2013 года по 2018 год) доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета России снизилась с 15,5% до 15,0%.
Как следует из Федерального закона от 27 мая 2014 г. №136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[1] и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] указанное сужение полномочий осуществлено в целях их приведения в соответствие с ресурсами. Отмеченное фактически означает, что в стране начался процесс еще большего сужения поля действия для органов местного самоуправления. Причем, затрагивает он не только сельские территории, но и городские. Об этом, к примеру, свидетельствует то, что во многих регионах (в Ростовской, Самарской и других областях) отменены выборы мэров городов.
Судя по всему, эта практика получит распространение и в других регионах.
Таким образом, в настоящее время в России превалирует тенденция централизации власти в области управления развитием сельских территорий. В связи с этим, а также недостаточным потенциалом программ сельского развития, продолжением ухудшения ситуации в социальной сфере села нами сделан вывод, что в обозримой перспективе невысока вероятность значимых позитивных сдвигов в области сельского развития и приобретения данным процессом устойчивого характера.
[1] Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 03.02.2015) «Собрание законодательства РФ», 02.06.2014, N 22, ст. 2770.
[2] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 01.05.2019) «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
