В настоящее время, как показал анализ, проведённый во второй главе, бюджетная система Российской Федерации сталкивается с целым рядом проблем в сфере обеспечения формирования региональных бюджетов. Несовершенство действующей системы формирования консолидированных бюджетов субъектов актуализирует потребность, во-первых, в систематизации и уточнении её проблем, во-вторых, в поисках направлений совершенствования законодательных основ и условий формирования субфедеральных бюджетов, в-третьих, в конкретизации предложений и мероприятий по развитию нормативной и методической базы формирования бюджетов субъектов.
Предложенные меры при этом должны быть согласованы с реализацией целей и задач бюджетно-налоговой и социально-экономической политики, которые содержатся в утверждённых нормативно-правовых документах.
В своем последнем бюджетном послании Президент подчеркнул, что «расходы субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками, а оказание дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств». На повышение эффективности и условий формирования субфедеральных бюджетов нацелены так же разделы государственных программ Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». Задачами программы являются:
совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню их бюджетной обеспеченности, содействие сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
повышение эффективности управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами;
совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти.
Программа предусматривает определение индикаторов эффективности. Итогами её реализации в числе прочих являются следующие:
— выявление рисков несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (недостаточность средств на финансирование первоочередных расходов, возникновение обязательств по погашению накопленной задолженности); снижение доли дотаций в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;
— темп роста расчетной бюджетной обеспеченности по 10 наименее обеспеченным субъектам Российской Федерации в 2020 году (нарастающим итогом к уровню 2012 года) составит 150 процентов; снижение отклонения в уровнях бюджетной обеспеченности между 10 наименее и 10 наиболее обеспеченными субъектами Российской Федерации после предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности до уровня 2,6;
— снижение доли просроченной кредиторской задолженности в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации до 0,34 процента; отсутствие субъектов Российской Федерации, в которых дефицит бюджета и предельный объем государственного долга превышают уровень, установленный бюджетным законодательством Российской Федерации; недопущение возникновения просроченной кредиторской задолженности по оплате труда за счет бюджетов субъектов Российской Федерации; отсутствие субъектов Российской Федерации в которых доля просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств превышает 30 процентов собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в последнем отчетном финансовом году и др.
В недавно изданном документе «Основные направления бюджетной политики на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» в качестве ключевой задачи межбюджетного регулирования выделено «содействие со стороны федерального бюджета в обеспечении сбалансированности региональных и местных бюджетов за счет уточнения (1) разграничения расходных полномочий и доходных источников, (2) оптимизации расходов и (3) мер по ограничению роста государственного долга».
Однако, как показала практика последних лет, реально проводимая бюджетная политика приводит к нарушению устойчивого и сбалансированного положения субъектов РФ из-за перекладывания социальных обязательств на бюджетные расходы регионов. В качестве примера такой политики большинство авторов приводят необходимость выполнения задач «майских указов» Президента РФ, финансирование которых легло в основном на регионы. Так, согласно данным указам, помимо прочего, к 2018 году «планируется повышение средней заработной платы врачей, преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования и научных сотрудников до 200 процентов от средней заработной платы в соответствующем регионе». При этом предусмотренные с 2013 года дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы не способны ощутимо помочь регионам. Данный вид дотаций не предоставляются субъектам РФ с уровнем расчетной бюджетной обеспеченности, более чем в 2 раза превышающим среднероссийское значение.
Перечисленные выше проблемы актуализирую поиск направлений по оптимизации формирования региональных бюджетов, которые бы обеспечили их сбалансированность и устойчивость, и помогли хотя бы частично решить перечисленные выше проблемы без негативных эффектов.
Направления совершенствования формирования консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, которые могут быть применены при реформировании или оптимизации действующей в настоящее время системы, приведены в таблице 3.2.
Таблица 3.2.
Направления совершенствования формирования консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
Группа мероприятий
Возможные направления реализации группы мероприятий
Изменение законодательно закрепленного разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
— передача дополнительных отчислений от федеральных налогов и сборов регионам;
— полное финансовое обеспечение регионам делегированных с федерального уровня расходных обязательств;
— передача на региональный уровень части налогов с других уровней;
— передача на федеральный уровень части обязательств регионов;
Изменение фундаментальных факторов налоговых доходов
— Изменение ставок уже существующих налогов;
— введение новых налогов.
Изменение предоставления механизма безвозмездной помощи регионам из федерального бюджета
— увеличение безвозмездной финансовой помощи из федерального бюджета;
— изменение механизмов, условий, ограничений и принципов; предоставления безвозмездных трансфертов;
— отмена возврата остатков неиспользованных целевых трансфертов.
Рост доходов бюджета в результате повышения эффективности правления госимуществом
— индексация ставок арендной платы за пользование имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности;
— увеличение норматива изъятия в бюджеты регионов прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий;
— увеличение доходов от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и от оказания платных услуг (работ), материальных и нематериальных активов, административных платежей и сборов, штрафов и санкций.
Повышение эффективности налоговой системы, налогового администрирования
— выявление серых схем ведения бизнеса, получения теневых доходов физ. и юр. лицами;
— выявление фактического наличия имущества и неучтенных объектов, подлежащих налогообложению;
— оперативность актуализации базы объектов налогообложения;
— отмена неэффективных льгот, совершенствование методической базы оценки эффективности льгот как на федеральном, так и на региональном уровне;
— ликвидация задолженности по обязательным платежам в бюджет за счет совершенствования фискальных инструментов.
Рост доходов в результате развития собственных доходных возможностей регионов
— задействование резервов роста экономик регионов;
— более полное и эффективное использование ресурсной базы территорий;
— активное продвижение продукции регионов на внешних рынках, импортозамещение;
— создание производств с высокой добавленной стоимостью и высокопроизводительных рабочих мест;
— увеличение бюджетных инвестиций в экономику и повышение эффективности бюджетных расходов;
— развитие механизма ГЧП, социальной ответственности бизнеса;
— привлечение средств федерального бюджета для реализации крупных инвестиционных проектов;
— снятие административных барьеров ведения бизнеса;
— стимулирование инновационной и инвестиционной активности организаций.
Рассматривая группировку мероприятий, которые предлагаются в таблице, необходимо сделать следующие комментарии: наиболее значимые с точки зрения эффекта и наиболее кардинальные меры заключены в группе «изменение законодательно закрепленного разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы». Данные меры могут быть осуществимы путем изменения действующего бюджетного и налогового законодательства. Направления включают в себя такие возможные мероприятия как передача дополнительных отчислений от федеральных налогов и сборов регионам; полное финансовое обеспечение регионам делегированных с федерального уровня расходных обязательств; передача на региональный уровень части налогов с других уровней; передача на федеральный уровень части обязательств регионов; изменение ставок существующих налогов; введение новых налогов.
Следующими по значимости эффекта мероприятия являются связанные с изменением предоставления механизма безвозмездной помощи регионам из федерального бюджета. Могут включать в себя такие направления как увеличение безвозмездной финансовой помощи из федерального бюджета; изменение механизмов, условий, ограничений и принципов предоставления безвозмездных трансфертов; отмена возврата остатков неиспользованных целевых трансфертов и др.
Следующие группы мероприятий направлены на повышение эффективности налоговой политики и налогового администрирования, а также рост доходов бюджета в результате повышения эффективности управления госимуществом.
Последняя группа мероприятий является наиболее приоритетной, однако и наиболее трудноосуществимой. Эффект от мероприятий «развития собственных доходных возможностей регионов» следует ожидать как минимум в среднесрочной перспективе.