Будучи правовым демократическим государством, провозгласившим курс на построение и развитие рыночных отношений, Россия стремится развивать международное сотрудничество в соответствии с общепризнанными принципами международного права и сложившейся международной практикой. Ежегодно территорию нашей страны с деловыми и личными целями посещают миллионы иностранных граждан и лиц без гражданства, правовое положение которых каждое государство, в том числе и Российская Федерация, регулирует при помощи национального законодательства с учетом норм международного права.
При проведении в 2014 году в г. Сочи XXII зимних Олимпийских и XI Паралимпийских игр, для подготовки и участия в них в Россию прибывали десятки тысяч спортсменов, болельщиков, представителей Международного олимпийского комитета (далее по тексту – МОК), международных спортивных федераций и олимпийских организаций конкретных стран. В итоге общее количество иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в России в данный период (включая и тех иностранцев, которые проживают в России или приезжали в Россию в целях туризма, поиска работы или в личных целях), достигнет довольно внушительных размеров.
Перед властями Российской Федерации в этих условиях стояла задача двоякого рода. Во-первых, необходимо обеспечить поддержание имиджа России как гостеприимной страны, в которой всегда рады всем, кто приезжает с добрыми намерениями. У каждого зарубежного гостя свои цели, программа и длительность пребывания в нашей стране, деловые, профессиональные, культурные, личные интересы, ради удовлетворения которых он преодолевает порой дальний путь на авиалайнере, поезде, корабле или автомашине. С учетом этого от России требуется создание максимально комфортных условий для иностранцев, чтобы от пребывания в нашей стране у них оставались в основном благоприятные впечатления.
Во-вторых, одновременное пребывание такого количества иностранных граждан на территории страны ставит перед властями задачу обеспечения безопасности, как самих иностранцев, так и собственных граждан, а также государства и общества в целом. Так, в виду высокой террористической угрозы необходимо выполнить задачу обеспечения безопасности иностранцев (в том числе руководителей государств) в период проведения различных массовых мероприятий. Кроме того ни для кого не секрет, что некоторые иностранцы приезжают в нашу страну для осуществления противоправной деятельности, в том числе разведывательной и иной деятельности, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации. В связи с этим важнейшая роль в обеспечении безопасности как государства в целом, так и отдельных граждан отводится органам федеральной службы безопасности, цель деятельности которых состоит в обеспечении безопасности Российской Федерации.
Среди иностранцев, прибывающих в Россию на данное мероприятие, особую категорию составляют должностные лица, пользующиеся международной защитой. Понятие «лицо, пользующиеся международной защитой» раскрывается в Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, от 14 декабря 1973 г. Согласно ст. 1 Конвенции к таким лицам относятся:
а) глава государства, в том числе каждый член коллегиального органа, выполняющего функции главы государства согласно конституции соответствующего государства, или глава правительства, или министр иностранных дел, находящиеся в иностранном государстве, а также сопровождающие члены его семьи;
б) любой представитель или должностное лицо государства, или любое должностное лицо, или иной агент межправительственной международной организации, а также проживающие с ним члены его семьи.
Статус глав государств (правительств) определяется международно-правовыми обычаями. Ранее в международном праве их статус рассматривался как экстерриториальный, внеземельный. Юрисдикция государства пребывания на них и их действия не распространялась. Впоследствии от этого термина отказались в связи с тем, что он опирался на правовую фикцию, но суть статуса указанных лиц осталась. Их привилегии и иммунитеты обычно сравнивают с личными привилегиями и иммунитетами членов дипломатического персонала в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. Однако в отличие от членов дипломатического персонала и специальных миссий, привилегии и иммунитеты глав государств (правительств) практически носят абсолютный характер. Как правило, их статус заранее оговаривается и подтверждается в ходе подготовительных мероприятий на протокольном уровне. Большую роль в этом вопросе играют местный протокол и традиции, обусловленные принципом взаимности в межгосударственных отношениях.
При этом на государство пребывания возлагается обязанность обеспечить такую привилегию высокого должностного лица, как право на специальную защиту от любого нападения на его личность, свободу и достоинство, совершенного против него, его официальных помещений, его жилого помещения или его транспортных средств. Другие иностранцы такой привилегией не обладают или она связана с выполнением ими официальных функций.
Следующие с главами государств (правительств) супруги и другие члены семьи согласно международно-правовому обычаю пользуются теми же привилегиями и иммунитетами, что и сами главы государств (правительств). Что касается статуса сопровождающих глав государств (правительств) иных лиц, то он также определяется с учетом местного протокола и традиций и заранее оговаривается в ходе подготовительных мероприятий на протокольном уровне.
Необходимо отметить, что все иные категории иностранцев, которые могут прибывать для участия в проведении саммита, например, представители деловых кругов, различных иностранных организаций считаются в России обычными иностранцами, не пользуются какими-либо привилегиями и иммунитетами и полностью подпадают по действующий в Российской Федерации режим пребывания иностранцев.
По характеру своего правового статуса иностранцы, прибывающие в Россию для участия в организации и проведении Олимпийских игр 2014 года, относятся к категории обычных иностранцев, подпадают под действие правового режима пребывания иностранцев и не пользуются какими-либо привилегиями и иммунитетами. В то же время, российское законодательство устанавливает определенные особенности правового положения таких лиц. Большинство норм, определяющих особенности правового статуса иностранцев, прибывающих в Россию для участия в организации и проведении Олимпийских игр 2014 года, содержится в Федеральном законе от 1 декабря 2007 года № 310 – ФЗ «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту – Закон об организации и проведении Олимпийских игр).
Согласно ст. 11 данного Закона, в период проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр иностранцы, принимающие участие в организации и проведении игр, а также являющиеся их участниками, осуществляют въезд в Россию, пребывание на территории России и выезд из России без оформления виз на основании действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и олимпийского удостоверения личности и аккредитации либо паралимпийского удостоверения личности и аккредитации. При этом Олимпийским удостоверением личности и аккредитации признается выданный Международным олимпийским комитетом или Оргкомитетом «Сочи 2014» документ, дающий его обладателю право на участие в Олимпийских играх или осуществление иной деятельности, связанной с организацией и проведением Олимпийских игр. Паралимпийским удостоверением личности и аккредитации признается выданный Международным паралимпийским комитетом или Оргкомитетом «Сочи 2014» документ, дающий его обладателю право на участие в Паралимпийских играх или осуществление иной деятельности, связанной с организацией и проведением Паралимпийских игр.
Установление безвизового порядка въезда для участников мероприятий подобного рода полностью соответствует мировой практике. Более того, Российская Федерация уже имеет опыт установления безвизового порядка въезда не только в отношении иностранных спортсменов, но также и болельщиков, следующих на конкретные спортивные мероприятия. Так, Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2008 г. было установлено, что с 17 по 25 мая 2008 г. иностранцы, прибывающие в г. Москву на финальный футбольный матч Лиги чемпионов УЕФА, проводимый 21 мая 2008 г., осуществляют въезд в Россию и выезд из России без оформления виз на основании действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Россией в этом качестве, и билета на указанный матч. Очевидно, что подобный порядок вполне может быть применен и в период проведения Олимпийских игр.
Вместе с тем, в связи с введением упрощенного порядка въезда в страну иностранцев в период проведения крупных массовых мероприятий возникает вопрос о соотношении данного порядка с иными законодательными нормами, устанавливающими правила въезда иностранцев в Российскую Федерацию. Так, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» устанавливает перечень обстоятельств, в связи с которыми въезд в Россию и выезд из нее могут быть запрещены или ограничены. Согласно ст. 26 Закона, въезд в Россию иностранцам может быть не разрешен, если они:
1) в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации нарушили правила ее пересечения, таможенные правила или санитарные нормы, – до устранения нарушения;
2) использовали подложные документы либо сообщили заведомо ложные сведения о себе или о цели своего пребывания в России;
3) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории России или за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;
4) два и более раза в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с российским законодательством за совершение административного правонарушения на территории России, за исключением случаев, когда федеральным законом предусмотрен запрет на въезд в Россию иностранца после однократного совершения им административного правонарушения на территории России;
5) в период своего предыдущего пребывания в России уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы России или с депортацией, – до осуществления соответствующих выплат в полном объеме;
6) в период своего предыдущего пребывания в России находились в России вследствие их передачи иностранным государством в соответствии с международным договором о реадмиссии, – в течение пяти лет со дня передачи.
В ст. 27 данного Закона содержатся основания отказа во въезде в Россию более жесткой формулировке. Имеется в виду, что въезд в нашу страну иностранцам не разрешается в случаях, если:
1) это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения;
2) в период своего предыдущего пребывания в России иностранец подвергался административному выдворению за пределы России, депортировался либо был передан Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии, – в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы России, депортации либо передачи иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии;
3) иностранец имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории России либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;
4) иностранец не представил документы, необходимые для получения визы, – до их представления;
5) иностранец не представил полис медицинского страхования, действительный на территории России, – до его представления, за исключением (на основе взаимности) сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, сотрудников международных организаций, членов семей указанных лиц и других категорий иностранцев;
6) при обращении за визой либо в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации иностранец не смог подтвердить наличие средств для проживания на территории России и последующего выезда из России или предъявить гарантии предоставления таких средств;
7) в отношении иностранца принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в России;
8) отсутствует письменное подтверждение ФМС России о применении процедуры реадмиссии в отношении иностранцев, которые передаются иностранным государством России в соответствии с международным договором о реадмиссии, но не имеют законных оснований для пребывания (проживания) в России, с указанием даты и предполагаемого пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Очевидно, что вопросы о наличии или отсутствии данных обстоятельств зачастую решаются при оформлении иностранцу визы на въезд в Российскую Федерацию. При безвизовом въезде иностранных спортсменов и возможно иностранных болельщиков такие вопросы придется решать при осуществлении пограничного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. При этот нельзя исключать возникновение конфликтных ситуаций, когда отдельным лицам российские власти будут вынуждены закрыть въезд в страну даже при наличии билетов на конкретные спортивные мероприятия.
Иностранцы, прибывающие на территорию России в период организации и (или) период проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр в качестве волонтеров, въезжают в Россию и выезжают из России по обыкновенным гуманитарным визам, выдаваемым дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации. Обыкновенные гуманитарные визы могут быть однократными или двукратными и могут выдаваться на срок до трех месяцев либо многократными и выдаваться на срок до одного года. Непрерывное пребывание волонтера на территории России по многократной гуманитарной визе, выданной на срок до одного года, не может превышать 180 суток.
Прибывающий на территорию России в период организации и (или) период проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр временный персонал въезжает в Россию и выезжает из России по обыкновенным рабочим визам, выдаваемым дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации на срок до трех месяцев с возможным последующим их продлением территориальным органом ФМС России путем выдачи многократной визы на срок не более чем один год на основании ходатайства Оргкомитета «Сочи 2014».
Ст. 12 Закона об организации и проведении Олимпийских игр устанавливает особенности осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории России в связи с организацией и проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр. Так, иностранные граждане, принимающие участие в организации и проведении Олимпийских игр и Паралимпийских игр, а также, являющиеся участниками Олимпийских игр и Паралимпийских игр, имеющие олимпийские удостоверения личности и аккредитации либо паралимпийские удостоверения личности и аккредитации, вправе осуществлять трудовую деятельность на территории России без получения разрешений на работу в период организации и проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр. Правительство Российской Федерации вправе установить ускоренный и упрощенный порядок выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, заключившим трудовые или гражданско-правовые договоры с Оргкомитетом «Сочи 2014» и прибывшим на территорию России в период организации и проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр.
В соответствии со ст. 12.1. Закона об организации и проведении Олимпийских игр, иностранные гражане, привлекаемые к участию в организации и (или) проведении Олимпийских игр и Паралимпийских игр в качестве волонтеров в соответствии с данным Законом, вправе осуществлять соответствующую деятельность на территории России без получения разрешений на работу. В период организации и период проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр не требуются получение Оргкомитетом «Сочи 2014» разрешения на привлечение иностранных работников в качестве волонтеров и направление Оргкомитетом «Сочи 2014» уведомлений о привлечении иностранных работников в качестве волонтеров в уполномоченный орган исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации, и налоговый орган по месту постановки на учет Оргкомитета «Сочи 2014» в случае заключения с волонтерами, прибывшими на территорию России для осуществления своей деятельности в период организации и (или) период проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр, соответствующих гражданско-правовых договоров с обязательным направлением Оргкомитетом «Сочи 2014» уведомления о привлечении волонтеров в территориальный орган ФМС России. Форма и порядок направления указанного уведомления устанавливаются ФМС России.
Иностранные граждане, принимающие участие в организации и проведении Олимпийских игр и Паралимпийских игр и являющиеся временным персоналом, также вправе осуществлять соответствующую деятельность в период организации и период проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр на территории России без получения разрешений на работу.
Ст. 13 Закона об организации и проведении Олимпийских игр устанавливает особенности миграционного учета иностранных граждан в связи с организацией и проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр. Согласно данной статье Закона, иностранные граждане, принимающие участие в организации и проведении Олимпийских игр и (или) Паралимпийских игр, являющиеся участниками Олимпийских игр или Паралимпийских игр, имеющие олимпийские удостоверения личности и аккредитации либо паралимпийские удостоверения личности и аккредитации, не подлежат учету по месту пребывания. Необходимые сведения об указанных иностранных гражданах формируются Организационным комитетом XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи или Государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта и представляются в ФМС России не позднее чем за пять дней до предполагаемой даты въезда указанных граждан в Россию.
Миграционный учет иностранных граждан является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории России, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах России и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции.
Миграционный учет иностранных граждан осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и включает в себя регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов, а также ведение государственной информационной системы миграционного учета.
Облегчение процедур миграционного учета для участников Олимпийских игр является составной частью системы мер, направленных на максимальное упрощение юридических формальностей для зарубежных гостей в данный период. Возможность такого шага обусловлено положениями Олимпийской хартии, согласно которой члены делегаций на Олимпийских играх обязаны соблюдать установленный режим пребывания в олимпийской деревне и в принимающей стране в целом. В условиях современного правового государства сотрудникам органов федеральной службы безопасности, в той или иной мере задействованным в обеспечении безопасности Олимпиады и других крупных международных мероприятий, необходимо в своей практической деятельности иметь представление о правовом статусе иностранных граждан, находящихся на территории нашей страны. Они должны учитывать особенности правового положения различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства при решении задач, стоящих перед органами федеральной службы безопасности.
