С самого начала реформирования правового регулирования земельных отношений в постсоветской России земельное законодательство не переставало активно развиваться, вырабатывая и совершенствуя правовые средства воздействия на поведение участников земельных отношений. Сложный, комплексный характер земельных отношений, противоречивые интересы различных лиц в отношении земель и земельных участков, специфика объектов приводят к объективным и субъективным проблемам поиска и установления оптимальных правовых механизмов регулирования земельных отношений. В России вышеперечисленное усугубляется огромной разнородностью по своим географическим, демографическим и другим характеристикам территории, а также историей развития государства и общества, устойчивым менталитетом населения и представителей власти по отношению к использованию земли.

В связи с практически непрекращающимся с момента введения в действие Земельного кодекса РФ принятием федеральных законов, вносящих те или иные изменения в земельное законодательство, важно понимать, чем они обусловлены и в каком направлении идет законодательная мысль. Поэтому вопросы развития земельного законодательства всегда представляли особый интерес и с теоретической, и с практической точек зрения. Безусловно, что развитие земельного законодательства должно исходить из целей и задач правового регулирования земельных отношений, особенности которых обусловлены спецификой объекта. Значение земли для государства, индивида и общества предопределяет основную цель развития земельного законодательства — правовое обеспечение эффективного и рационального использования и охраны земли как природного объекта и ресурса, что возможно путем установления особых правил участия земли в гражданском обороте и ее использования в хозяйственной деятельности человека. Эффективность и рациональность использования земли подразумевает и оптимальную территориальную организацию землепользования исходя из совокупности различных факторов природного, политического, экологического, социального и другого характера. Однако многофункциональность земли как объекта правоотношений и, соответственно, ее комплексный характер приводит к неоднозначным и противоречивым тенденциям развития земельного законодательства, обусловленным связью с другими отраслями, прежде всего с гражданским, градостроительным, природоресурсным правом, объектом которых так или иначе выступают земля или земельные участки.

Система законодательного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения является неотъемлемой частью правового обеспечения использования и охраны земель в Российской Федерации. Регулирование оборота земель, предназначенных для сельскохозяйственного производства, осуществляется на основе особого федерального закона (Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Вместе с тем сам федеральный закон опирается на общие нормы Земельного кодекса Российской Федерации, как основного системообразующего нормативного правового акта, регулирующего земельные отношения. Однако не только эта непосредственная связь с основным земельным законом оказывает влияние на правовое регулирование использования сельскохозяйственных земель в Российской Федерации.

При сохранении в законодательстве особенностей правового регулирования перехода прав на сельскохозяйственные земли от одного лица к другому и особых требований в использовании этого ценного ресурса регулирование использования земель сельскохозяйственного назначения все больше погружается в общее течение идей и направлений государственной политики в области регулирования земельных отношений.

Общие нововведения, требования и условия земельно-правового регулирования все больше распространяются и на земли, обеспечивающие деятельность аграрного сектора экономики. Постараемся проанализировать наиболее общие тенденции развития земельного законодательства, влияющие на регулирование земельных отношений.

Конституция РФ положила начало развитию земельного права в двух направлениях: с одной стороны, нормы земельного права должны обеспечивать различные публичные интересы при использовании земли, но, с другой стороны, вмешательство государства в частные земельные правоотношения должно быть строго обоснованным и сбалансированным с точки зрения обеспечения прав граждан и юридических лиц на земельные участки и развития гражданского оборота недвижимого имущества. Для достижения указанных целей в законодательстве прежде всего должны быть установлены эффективные и адекватные общественным отношениям правовые механизмы возникновения и прекращения прав на земельные участки, определены четкие критерии ограничения оборотоспособности земель и земельных участков.

Одним из самых острых дискуссионных вопросов развития земельного законодательства является проблема разграничения норм гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений, решение которой непосредственно влияет на содержание и изменение прежде всего Земельного и Гражданского кодексов РФ и место земельного права в российской системе права.

Сущность и основы такого соотношения установлены Конституцией РФ, Гражданским и Земельным кодексами РФ и заключаются в установлении соотношения норм гражданского и земельного законодательства как общих, так и специальных.

В действующем российском законодательстве достаточно четко определены предметы регулирования гражданского и природоресурсного законодательства. Статья 3 Земельного кодекса РФ устанавливает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено специальными федеральными законами. В Гражданском кодексе РФ корреспондирующее положение находится в п. 3 ст. 129, которая гласит, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, Гражданский кодекс должен содержать общие положения, касающиеся отношений в сфере недвижимости, а земельное законодательство — устанавливать особенности правового регулирования отношений, обусловленных спецификой земельного участка. Основная проблема заключается в повышении уровня юридической техники установления соответствующих норм в гражданском и земельном законодательстве, исключающей юридически бессмысленное дублирование норм в правовых актах, устранение коллизий и пробелов в регулировании, наличие которых ведет к неопределенности правового регулирования земельных отношений. При этом вопрос содержания Гражданского и Земельного кодексов РФ остается дискуссионным и не решенным окончательно.

Российское государство пошло не по пути разработки полноценной концепции развития земельного законодательства, содержащей социально-экономическое обоснование выбранных направлений развития, а по пути принятия программного документа, представляющего собой, по существу, перечень актуальных проблемных вопросов правового регулирования земельных отношений, которые планируется решить в установленный срок.

Речь идет об Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы, утвержденных распоряжением Правительства РФ 3 марта 2012 г. N 297-р (далее — Основы). Указанный документ определяет основные цели, задачи и направления реализации государственной политики по управлению земельным фондом. Стоит, кстати, отметить употребление в данном документе в качестве объекта государственного управления понятия, отсутствующего в действующем земельном законодательстве — земельного фонда, под которым понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории Российской Федерации.

В Основах декларируется, что государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений. Она осуществляется исходя из определения земельных участков как особых объектов природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве, иной деятельности и одновременно — как недвижимого имущества с особым правовым режимом.

В качестве целей государственной земельной политики объявлено повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны, для достижения которых поставлены следующие задачи:

• создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;
• обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;
• сохранение и повышение качественного состояния земель;
• сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;
• обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров.

Как явствует, продекларированные цели и задачи государственной земельной политики в России вполне соответствуют целям и задачам земельного права и, безусловно, заслуживают поддержки и одобрения. Однако их реализация полностью зависит от выбранных правовых средств их достижения и решения.

В качестве мер по реализации государственной политики по управлению земельным фондом прежде всего предусматривается разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений в соответствии с направлениями земельной политики. По существу, Основы представляют собой план развития земельного законодательства на некоторый период (пока до 2020 г.).

Таким образом, с момента принятия Основ, изменение правового регулирования земельных отношений в России приобрели плановый характер, в соответствии с которым уполномоченные органы власти ведут интенсивную работу по разработке и принятию нормативных правовых актов, реализующих мероприятия по совершенствованию государственного управления в сфере земельных отношений. Стоит отметить, что за прошедший период было принято 28 федеральных законов, внесших изменения в Земельный кодекс и другие федеральные законы.

Основы государственной земельной политики, прежде всего, направлены на совершенствование системы государственного и муниципального управления в сфере земельных отношений, необходимость которого подчеркивается и в науке: «Одной из задач государственной политики по обеспечению эффективного использования и охраны земельного фонда как составной части окружающей среды является дальнейшая модернизация системы публичного управления земельным фондом, включающая в себя как совершенствование традиционных функций в сфере управления землей, так и регулирование порядка осуществления новых функций публичного управления землями».

К основным направлениям государственной политики по управлению земельным фондом относятся:

• совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;
• совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;
• совершенствование порядка образования земельных участков;
• совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
• совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений;
• развитие государственного мониторинга земель;
• совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;
• обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;
• совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;
• установление механизмов защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота;
• совершенствование оборота сельскохозяйственных земель.

Пока наиболее заметным изменением земельного законодательства в рамках реализации Основ государственной земельной политики стало принятие Федерального закона № 171-ФЗ, уже получившее название самой крупной реформы в области земельных отношений за последние 13 лет.

Федеральный закон №171-ФЗ представляет собой весьма объемный и сложный документ, который вносит изменения не только в Земельный кодекс РФ, но и Гражданский, и Градостроительный кодексы, Федеральные законы о государственном кадастре недвижимости и о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, об обороте земель сельскохозяйственного назначения, о недрах и многие другие законодательные акты. При этом указывается, что этот Закон достаточно сложен для анализа, логика многих новелл пока не вполне понятна, поэтому положения данного Закона, как представляется, долго будут являться предметом отдельных детальных теоретических исследований и анализа практики его применения.

Федеральный закон N 171-ФЗ в целом принят в целях совершенствования порядка предоставления и использования земельных участков из государственной и муниципальной собственности, а также в целях устранения отдельных проблемных вопросов, накопившихся с момента принятия Земельного кодекса РФ в области земельных отношений.